一、日本災害立法及災害防御對策　

　　1．防災法律制度與歷史災害的關(guān)系

　　通過對日本災害發(fā)生狀況及防災減災相關(guān)法成立過程的了解，可以清楚地知道，日本很多災害對策的相關(guān)法律法規(guī)的頒布，大多是以某個時候發(fā)生的被害性災害為契機的。二戰(zhàn)后，使日本防災救災法律建立的主要災害很多。如1946年南海地震，該地震災害暴露出了日本災害救助、農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施災后修復等方面的薄弱，所以在此后的1947年，日本頒布了災害救助法；1950年頒布了農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施災后修復事業(yè)費國庫補助的暫定措施的相關(guān)法；1951年通過了公共土木設(shè)施災后修復事業(yè)費國庫負擔法。1959年發(fā)生的伊勢灣臺風災害后，日本于1960年頒布了治山治水緊急措施法；1961年頒布了日本災害方面的根本大法——災害對策基本法。1964年新瀉地震后，于1965年通過了地震保險相關(guān)法等；1995年的阪神大震災后，地震防災對策特別措施法于1995年通過、同年修改了災害對策基本法中的一部分內(nèi)容；1999年發(fā)生的核事故，促使了原子能災害對策特別措施法的頒布。

　　2．防災法律制度體系　

　　按照法律的內(nèi)容和性質(zhì)，可以將日本的災害對策相關(guān)法律按基本法類、災害預防和防災規(guī)劃相關(guān)法類、災害緊急對應(yīng)相關(guān)法類、災后重建和復興法類、災害管理組織法類等分成五大類型。其中在災害基本法方面，主要頒布了災害對策基本法、大規(guī)模地震對策特別措施法、原子能災害對策特別措施法、石油基地等災害防止法、海洋污染及海上災害防止的相關(guān)法律、建筑標準法等。

　　災害預防和救災方面的法律法規(guī)包括了河流法、海岸法、防砂法、滑坡等防止法、陡壁崩塌等災害防止等相關(guān)法、森林法、特殊土壤地帶災害防止以及振興臨時措施法、地質(zhì)災害警戒區(qū)地質(zhì)災害防止的推進等相關(guān)法律、活火山對策特別措施法、大雪地帶對策特別措施法、地震防災對策特別措施法、臺風易發(fā)地帶災害防止等相關(guān)特別措施法、促進建筑物抗震加固等相關(guān)法、在密集地區(qū)建立防災街區(qū)的促進相關(guān)法、氣象業(yè)務(wù)法等。

　　災害應(yīng)急方面則：消防法、防洪法、警察官職務(wù)執(zhí)行法、災害救助法、傳染病預防法、水難救護法、道路法、航空法、電波法、廣播電視法、有線電器通信法、國際緊急援助隊派遣相關(guān)法等法規(guī)。

　　災后重建和復興方面主要頒布有如下法律法規(guī)：特大災害時特別財政援助等相關(guān)法律、防災需要集體遷移，并促進事業(yè)有關(guān)的國家財政上的特別措施等相關(guān)法、公共土木設(shè)施災后修復事業(yè)費國庫負擔法、農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)設(shè)施災后修復事業(yè)費國庫補助的暫定措施相關(guān)法、公立學校設(shè)施災后修復事業(yè)費國庫補助的暫定措施相關(guān)法、公營住宅法、對受自然災害被害的農(nóng)林漁業(yè)經(jīng)營者資金貸款有關(guān)的暫定措施法、地震防災對策強化地區(qū)地震對策緊急建設(shè)事業(yè)相關(guān)的國家財政上的特別措施法、鐵路軌道建設(shè)法、機場建設(shè)法、災區(qū)城鎮(zhèn)復興特別措施法、災區(qū)分類建筑物重建等相關(guān)的特別措施法、特定非常災害的災民的權(quán)利的保護等確保的特別措施相關(guān)法等。

　　災害管理機構(gòu)和組織方面涉及的法律有以下六種：消防組織法、警察法、海上保安廳法、自衛(wèi)隊法、水害預防組織法、日本紅十字會法等。這給建立一個良好的災害管理組織和機構(gòu)提供了法律保障和依據(jù)。

　　日本根據(jù)防災救災的不同階段特征，制定了與災害預防、災害緊急對應(yīng)、災后重建等各自相關(guān)的法律法規(guī)。但這些法律全都包含在災害對策基本法的法律范圍內(nèi)?！?

　　3．災害對策基本法　

　　自然災害的頻發(fā)，使得日本在經(jīng)濟和社會發(fā)展的同時不斷遭受各種災害的打擊。正如前節(jié)介紹的那樣，為了使防災減災的各項措施和防災事業(yè)得到落實，有效地減輕自然災害的被害，日本政府很早就開始在災害預防，災害應(yīng)急以及災后修復等與災害相關(guān)的方面制定了許多相關(guān)法律和法規(guī)，用法律和法規(guī)的形式來確保災害對策的實施。例如，在1880年，因東京銀座失火燒毀大量的建筑，日本頒布了煉瓦建筑令。這被認為是日本近代防災對策方面第一部法令。其后，在1894年大水災之后，又分別于1896年制定了河流法、1897年頒布了防砂法和森林法。這三法構(gòu)成日本近現(xiàn)代的治山治水三法，對日本防沙治水事業(yè)起到了非常重要的作用。不過，這些法律大多是針對具體的災害或事物而制定的，其內(nèi)容也都限定在所涉及具體災害的領(lǐng)域范圍之內(nèi)，有很大的局限性。如1946年因發(fā)生南海地震，在救助等方面遭到很多從前沒有遇到的困難和問題，所以于1947年頒布了災害救助法和消防組織法，1948年頒布了消防法，這主要是針對地震災害時的救助以及地震火災的消防問題而頒布的相關(guān)法規(guī)。由于這些法律沒有考慮與其他相關(guān)法律之間的相互關(guān)系，無論是災前的預防措施的實施，還是在災害發(fā)生時的災害應(yīng)急搶險，由于整個防災措施和活動涉及到受災地的各個領(lǐng)域，而相應(yīng)的防災相關(guān)法比較單一，只適用于原有災害
相關(guān)部分，不能適用于所有部門，這樣就造成各部門只能根據(jù)自己的判斷進行相應(yīng)的防災救災活動，結(jié)果各領(lǐng)域所采取的防災對策也就相當分散，相互之間達不到應(yīng)有的協(xié)調(diào)，使得防災對策的效果在行政上無法得到充分體現(xiàn)。

　　為了改變防災體制上這種根本性的缺陷，使國家的整個災害對策體系化、并達到有規(guī)劃地綜合性防災的目的，日本政府在遭受伊勢灣臺風巨大災害后，吸取災害對策過程中的經(jīng)驗和教訓，以伊勢灣臺風災害為契機，制定了這部災害對策基本法。

　　災害對策基本法既是所有與災害有關(guān)法律法規(guī)的根本大法，又保留了原有的災害對策相關(guān)法律和法規(guī)的完整性，并對原來法律的不足部分進行必要的補充，有機地調(diào)整各法律法規(guī)的相互關(guān)系，所以，災害對策基本法對于別的災害相關(guān)法律又具有一般法的性質(zhì)。日本的災害對策基本法是以災害時為了保護日本國土以及國民的生命、財產(chǎn)為目的，通過國家、地方公共團體及各種公共機關(guān)確立必要的防災體制，明確各自的責任，同時，制定防災規(guī)劃，并根據(jù)災害預防、災害應(yīng)急對策、災后修復以及防災相關(guān)的財政金融措施等必要的災害對策的基本規(guī)定，推進綜合性的有規(guī)劃性的防災行政的建立，以達到社會秩序的維持和公共福利的確保。災害對策基本法頒布后，日本的防災事業(yè)有了飛速的發(fā)展。國家、社會、城市等在災害的防御能力上得到了很大的強化，自然災害造成的損失有了很大程度的減輕?！?

　　日本的災害對策基本法經(jīng)國會表決通過后于1961年10月31日頒布實施。災害對策基本法頒布后，中央防災會議根據(jù)實際應(yīng)用中遇到的各種各樣問題，特別是在經(jīng)歷了各種實際災害對應(yīng)時獲得的寶貴經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，多次進行了不同程度的修改?，F(xiàn)在的災害對策基本法是經(jīng)過23次的修改，成為這部包括總則、防災相關(guān)組織、防災規(guī)劃、災害預防、災害應(yīng)急對策、災后修復、財政金融措施、災害緊急事態(tài)、雜則等10大類117條法律條款和歷次修改后用以說明的附則在內(nèi)的較為完善的一部災害救災的基本大法。

　　為了減輕各種自然災害和事故性災害造成的損失，日本政府非常重視災害預防、災害應(yīng)急、災后修復等災害對策體制的建立。為了使防災政策得到有效的實施，日本于1961年就頒布了國家防災救災方面的基本大法——災害對策基本法，由中央防災會議統(tǒng)一制定全國的防災規(guī)劃和各種防災制度。按照災害對策基本法制定防災基本規(guī)劃和地區(qū)防災規(guī)劃、防災業(yè)務(wù)規(guī)劃。除了進行各種與災害相關(guān)的研究、開發(fā)以外，日本每年要撥出大量的財政預算來按照防災規(guī)劃的內(nèi)容進行災害的預防、災害緊急對應(yīng)以及災后修復復興事業(yè)。通過幾十年的災害對策的實施，日本建立起了一套較為完整的災害機理研究、災害預防、災害緊急對災后修復、復興的體制。防災預算在財政預算中始終保持在6%左右。而在阪神大地震的1995年防災財政支出更高達7兆5千4百億日元（約合630億美元），占當年財政預算的9.7%。由此可見，日本政府在防災救災方面投入了大量財力和物力。

　　日本的防災事業(yè)包括防災科學技術(shù)研究，災害預防事業(yè)，水土保護和災后修復四個方面。在防災預算中防災科學技術(shù)研究費保持在1.5%左右，并有逐年上升的趨勢，到2000年已經(jīng)占防災預算的1.8%。這顯示了防災方面的科學技術(shù)研究的重要性。　

　　4．災害預防對策的現(xiàn)狀　

　　日本在防災基礎(chǔ)研究方面一直投入大量的財政預算。防災研究開發(fā)主要加強災害發(fā)生機理及災害預防的基礎(chǔ)科學研究，一方面對災害發(fā)生機理進行調(diào)查研究，并建立了一套完整的各種災害的基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)庫；另一方面，投入了大量的財力進行防災技術(shù)的開發(fā)和研究。比如，災害預報的研究，災害情報傳輸技術(shù)的開發(fā)、災害管理技術(shù)的開發(fā)研究等。尤其重視高科技在防災救災方面的應(yīng)用研究。日本現(xiàn)在已經(jīng)建立起一套完整的防災救災科學技術(shù)研究體系，除了國家防災科學技術(shù)研究所負責對各種災害機理等研究外，主要大學等都設(shè)立了與防災有關(guān)的學科和專業(yè)，學校在培養(yǎng)防災專業(yè)人才的同時，也加強防災救災相關(guān)技術(shù)開發(fā)研究。除了基礎(chǔ)和綜合性防災科學研究外，日本政府還投入大量的人力物力進行下列防災尖端技術(shù)的研究開發(fā)。主要研究開發(fā)項目包含如下九大方面：

　　其一，異常自然現(xiàn)象的發(fā)生機理。對大規(guī)模地震、火山爆發(fā)；異常的暴雨；異?？菟茸匀滑F(xiàn)象的發(fā)生機理研究及預測技術(shù)的開發(fā)研究。包括地球溫暖化的相關(guān)研究、成層圈的變動研究、熱帶林變動的相關(guān)研究、海底地震綜合觀測系統(tǒng)的開發(fā)、地震綜合尖端技術(shù)研究、地震發(fā)生機理的研究、降雨災害防止的相關(guān)研究、火山爆發(fā)的預防及防災相關(guān)研究等大型研究項目的開發(fā)研究。

　　其二，災害時立即對應(yīng)系統(tǒng)（防災IT，救急系統(tǒng)等）。災害或事故發(fā)生時，使被害最小化的迅速對應(yīng)急救系統(tǒng)的開發(fā)研究。包括災害應(yīng)急指揮系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)、三維GIS的地理情報解析系統(tǒng)的開發(fā)研究等。

　　其三，過都市圈的巨大災害的減災對策。在過密集的大都市圈發(fā)生異常自然災害時，減災技術(shù)、迅速修復復興對策以及自助公助的支援系統(tǒng)的開發(fā)研究。包括大地震火災時街區(qū)火災蔓延性狀的相關(guān)研究、住宅火災綜合監(jiān)視系統(tǒng)的開發(fā)研究等。

　　其四，中樞機能以及文化財產(chǎn)的防護系統(tǒng)。社會和經(jīng)濟活動樞紐的防災性的提高、文化財產(chǎn)、科學技術(shù)研究基地等資產(chǎn)的防護系統(tǒng)的開發(fā)研究。

　　其五，超高度防災支援系統(tǒng)。有關(guān)宇宙和上空的高精度觀測、通信技術(shù)、移動機械、高機動性輸送機械、防災救命機器人等新一代防災支援系統(tǒng)的開發(fā)。包括針對災害的人造衛(wèi)星利用技術(shù)的相關(guān)研究、利用衛(wèi)星雷達的災害、地球環(huán)境變動的觀測研究。

　　其六，高度化道路交通系統(tǒng)（ITS）。災害發(fā)生以及災后重建時，效率化的人流和物流的支援系統(tǒng)；交通事故消減的支援系統(tǒng)的開發(fā)，包括災害時道路交通受災狀況評價系統(tǒng)開發(fā)研究。

　　其七，陸海空交通安全對策。對應(yīng)于陸?？盏慕煌ㄐ枨蟆⑻匦缘淖兓徒煌吭黾拥陌踩珜Σ?。

　　其八，社會基礎(chǔ)設(shè)施老化對策。因社會基礎(chǔ)設(shè)施老化而發(fā)生事故災害的防止，努力建成一個防災性能強的現(xiàn)代化社會體系結(jié)構(gòu)。主要包括社區(qū)建設(shè)及其防災性能的評價方法及對策技術(shù)的開發(fā)研究、社會變化與城市發(fā)展及城市規(guī)劃關(guān)系研究等。

　　其九，有害危險物、犯罪對應(yīng)等安全對策。加強危險物的管理對策、減少犯罪等安全對策，如何建立一個安全的社會體系等相關(guān)研究。主要包括漏油事故的防止、大型油回收裝置的開發(fā)研究、爆炸防止的相關(guān)研究、危險物的判定試驗法的相關(guān)研究、危險物災害等情報支援系統(tǒng)的開發(fā)研究、核電站安全的相關(guān)研究等?！?

　　災害預防是災害對策中最基礎(chǔ)的重要組成部分。日本在經(jīng)歷各種災害的經(jīng)驗和教訓后，非常重視災害預防工作。在災害對策基本法中對災害的預防作了詳細的規(guī)定，并對國家、集體和個人的災害預防責任作了明確的規(guī)定。日本的災害預防對策主要從防災基礎(chǔ)設(shè)施的建立、水土保護工程、防災教育和防災訓練諸方面展開的。為了快速有效地進行防災活動，首先必須建立一套完整的防災基礎(chǔ)設(shè)施。日本目前積極建立氣象衛(wèi)星、氣象雷達、地震計等觀測儀器、消防器材、儲水槽、發(fā)電機等災害應(yīng)急對策用的器材；加強了緊急情報聯(lián)絡(luò)等通信和放送設(shè)施、直升飛機、船舶、車輛等輸送設(shè)備、避難設(shè)施和災害對策本部設(shè)施的建立。與此同時，日本政府不斷強化建筑物的不燃化推進運動，避難場地和避難路徑的規(guī)劃和建設(shè)、防災定點設(shè)施等的建設(shè)。另外，大城市中為了加強地震災害的預防，除了上述項目以外，還加強了防災綠地的建設(shè)、已有建筑物的抗震診斷及抗震加固的推廣、公共設(shè)施的檢修、生命線工程的抗震化等災害預防對策。

　　二、日本《災害對策基本法》規(guī)定的防災規(guī)劃與防災行政　

《災害對策基本法》既是與所有災害有關(guān)法律法規(guī)相關(guān)的根本大法，又保留了原有災害對策的完整性，并從綜合減災意義與對原有法律的不足予以必要補充，有機地調(diào)整了各法律法規(guī)的相互關(guān)系?！稙暮Σ呋痉ā返慕⑹沟蒙婕盀暮︻A防、災害緊急對應(yīng)、災后重復等各種防災活動都有了法律依據(jù)，同時明確了機關(guān)團體、個人必須承擔的義務(wù)和責任。由于，《災害對策基本法》有統(tǒng)一的體制（法的體系和組織體系），使得防災活動更有效率和更規(guī)范化。細讀日本《災害對策基本法》會發(fā)現(xiàn)其的四大特征：

　　1．防災責任的明確化。所謂防災行政責任，指防災體制的建立必須依靠國家、社會團體和全體公眾的共同努力所體現(xiàn)的五大責任：⑴國家的防災責任，它是整個防災法規(guī)和防災對策的制定者和實行者，所以《災害對策基本法》中明確說明，災害中保護國民的生命財產(chǎn)安全和國土的完整是國家的使命，國家有責任采取各種行政措施并進行有效的災害預防使各種災害損失降低到最小。規(guī)定了國家的防災規(guī)劃和政策由中央防災會議負責制定實施，同時要求組成以內(nèi)閣總理大臣為會長的中央防災會議組織、非常災害對策本部的設(shè)置等責任；⑵都道府縣政府的責任義務(wù)。必須在獲得相關(guān)機關(guān)和其它地方公共團體協(xié)助的基礎(chǔ)上，根據(jù)防災基本規(guī)劃的基本內(nèi)容，制定適合本區(qū)域的防災規(guī)劃，并負責各種防災事務(wù)的綜合調(diào)整；⑶市街村的責任義務(wù)；⑷公共機關(guān)的責任；⑸公民的責任?！稙暮Σ呋痉ā愤€規(guī)定了地方公共團體、區(qū)域內(nèi)的公共團體、防災重要設(shè)施的管理者、普通市民在防災上的責任如防災功臣的表彰、違反法律的懲罰。

　　2．綜合性防災行政的推進。各級政府均依據(jù)各自的防災法規(guī)法律或單一災種的預防規(guī)劃推進防災事業(yè)?！稙暮Σ呋痉ā芬蟾骷壵贫軌驊?yīng)對各類災害的綜合性防災規(guī)劃，并要通過行政手段協(xié)調(diào)各部門、各系統(tǒng)間的關(guān)系，因此只有《災害對策基本法》的頒布，才能實質(zhì)性地推進綜合性防災行政體制的建立。

　　3．規(guī)劃性防災行政的建立。日本《災害對策基本法》中規(guī)定國家要成立中央防災會議，并由中央防災會議制定全國的防災基本規(guī)劃，同時規(guī)定各地方政府和公共事業(yè)團體必須制定各自的地區(qū)防災規(guī)劃和防災專項規(guī)劃?，F(xiàn)在日本全國的防災減災工作已納入各級政府的行政規(guī)劃之中，從而形成了科學有效的防災行政體制。

　　4．建立起巨災的財政援助體系?！稙暮Σ呋痉ā穼暮︻A防、災害應(yīng)急、災后重建等防災事業(yè)所需費用，國
家和地方政府應(yīng)如何負擔，國家的災害補助方式等都作出了預先的明確規(guī)定。對災害按危害等級的風險性作了具體的經(jīng)濟與保險的保障規(guī)定。

　　根據(jù)國家《災害對策基本法》第14條和《東京都防災會議條例》，設(shè)立東京都防災會議（常設(shè)機構(gòu)），作為東京都防災行政的最高決策機構(gòu)。該機構(gòu)直屬知事，知事任會長，國家的地方行政機關(guān)、公共機構(gòu)、地方公共機構(gòu)、都以及區(qū)市町村等的職員或代表組成的?，F(xiàn)在的委員會成員有62人，分別是指定地方行政機構(gòu)14人，陸上自衛(wèi)隊1人，都教育委員會1人，警視廳1人，知事的各部門21人，消防機構(gòu)及區(qū)市町村5人，指定公共機關(guān)和指定地方公共機關(guān)19人。委員會的主要目的是制定或修改東京都地區(qū)防災規(guī)劃和推進規(guī)劃的實施。根據(jù)有關(guān)防災方面的專業(yè)調(diào)研需要，設(shè)立專業(yè)委員，邀請學識豐富有經(jīng)驗的人擔任。委員會下設(shè)干事會和部會。干事會現(xiàn)有61人，主要是個部門的實際業(yè)務(wù)操作者。部會有地震部會、火山部會、風水災部會。

　　日本的市、區(qū)、街、村級地方政府是制定災害預防、緊急救災對策、災后修復復興等防災規(guī)劃、防災政策的最基層行政機關(guān)?；鶎诱槍τ诘卣?、海嘯、洪水、臺風、滑坡、泥石流等地質(zhì)災害以及各種事故性災害，按照“調(diào)查、災害預防、災害減輕”等三大軸心進行各種防災規(guī)劃、防災事業(yè)，以使災害的被害最小化，從而最終達到人民生命財產(chǎn)不受災害的損害的根本目的。日本地方行政機關(guān)防災活動和防災管理的流程中：

　　(1) 災害調(diào)查：地方政府為了確保居民生命財產(chǎn)免受損失，必須調(diào)查行政區(qū)內(nèi)的地質(zhì)條件、對區(qū)內(nèi)的民用建筑和公共設(shè)施進行抗震性能評價，并進行綜合的災害預測預報，以達到有效的把握地區(qū)內(nèi)災害的薄弱環(huán)節(jié)。

　　(2) 災害預防工程(硬件工程)：在對地區(qū)的災害預測和評價的基礎(chǔ)上，對各種薄弱設(shè)施和建筑進行抗震加固、河流治理等災害防御工程。加強基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　　(3) 災害減輕事業(yè)(軟件工程)：加強防災的社會工程建設(shè)。對居民進行各種防災教育、防災訓練；開發(fā)綜合性的防災情報系統(tǒng)，使民眾不僅事先知道自己所在地區(qū)可能會發(fā)生什么樣的災害，而且，知道在災害發(fā)生前和災害發(fā)生時，應(yīng)該如何對應(yīng)，才能確保自己受害最小。

　　災害行政管理支援系統(tǒng)就是為地方行政機關(guān)進行日常災害管理、災害緊急對應(yīng)、災后重建提供決策支援的輔助系統(tǒng)。災害對策支援系統(tǒng)是指行政機關(guān)通過對被害狀況、避難場所的運營狀況、災害對策本部的通報內(nèi)容、災害對策班子的活動狀況等情報的迅速收集、傳達，達到使政府的災害對策效率化、情報共有化的目的而開發(fā)的災害對策支援系統(tǒng)。這種災害對策支援系統(tǒng)是以處在災害對策第一線的市街村的地方政府為對象，從平常時期、災害后的初動對應(yīng)期、到災后修復復興的整個對應(yīng)過程的支援系統(tǒng)。該系統(tǒng)具有以下特征：

　　(1) 從平常時期(通過防災訓練、防災地圖的公開，提高大眾的防災意識)到災害時期(預見的災害情報的空白期的政府防災對策的初期對應(yīng)到災后的生活重建、災后復興)的過程，災害相關(guān)的管理對應(yīng)系統(tǒng)；

　　(2) 為災害對策方案確定的支援系統(tǒng)，具有對各種情報的綜合化、高度化、公有化，能簡便地收集和提供情報；

　　(3) 使用已經(jīng)建立的情報設(shè)施，可以大幅度地降低成本(運營費用)；

　　(4) 使用ID管理系統(tǒng)，災害對策本部可以設(shè)置任何認為安全的地方。而且，即使在災害對策本部的設(shè)施被損毀的情況下，通過網(wǎng)絡(luò)，可以確保同樣的機能?！?

　　三、東京都防災規(guī)劃要點及災變應(yīng)急體系　

　　1．東京都防災規(guī)劃內(nèi)容要點　

　　東京是世界級的綜合性現(xiàn)代化國際大都市。東京不僅在日本和首都圈，而且在世界經(jīng)濟上，具有重要的地位。為了適應(yīng)國際都市建設(shè)的城市、都民、行政改革、公共服務(wù)多樣化以及改善現(xiàn)有防災管理體系等方面的要求，東京于2003年4月建立了知事直管型危機管理體制，設(shè)置局長級的“危機管理總監(jiān)”，改組災害對策部，成立綜合減災部，建立一個面對各種各樣的危機全政府機構(gòu)統(tǒng)一應(yīng)對體制。東京與日本一樣，積累了戰(zhàn)后50多年的防災減災經(jīng)驗，無論在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還是政府的危機管理機制和能力，甚至市民的意識，都發(fā)展到相當高的水平。地鐵沙林事件、防止NBC恐怖對策、世界杯足球賽東京都危機管理的對應(yīng)過程等，充分顯示了東京城市危機管理在制度建設(shè)、機構(gòu)建設(shè)等各個方面的成熟與先進程度。

　　東京都的危機管理規(guī)劃體系，基本上以原有的防災規(guī)劃為基礎(chǔ)，有綜合防災規(guī)劃、健康保健等專項部門規(guī)劃以及各部門規(guī)劃中的防災、安全、應(yīng)急的規(guī)劃等。根據(jù)國家的《災害對策基本法》第40條第1項，東京都政府召開“東京都防災會議”制定地方防災規(guī)劃，每年必須討論規(guī)劃內(nèi)容，在必要的時候進行修改。規(guī)劃的目的是：都政府、區(qū)市村町、指定地方行政機構(gòu)、指定公共機關(guān)、指定地方公共機關(guān)等防災機構(gòu)發(fā)揮各自擁有的全部功能，通過進行關(guān)于都地區(qū)發(fā)生的震災、風水災等災害的預防、實施應(yīng)急對策和進行災后恢復重建，來保護居民的生命、身體和財產(chǎn)。東京都防災規(guī)劃在1963年制定，分為《震災篇》和《火山與風災水災篇》?！痘鹕脚c風災水災篇》不斷被補充和細化，現(xiàn)在有《風水災害對策規(guī)劃》、《火山災害對策規(guī)劃》、《大規(guī)模事故等對策規(guī)劃》、《原子能災害對策規(guī)劃》等。

　　《震災篇》在1973年8月從《火山與風災水災篇》分離出來的，到2003年5月經(jīng)過了11次修改。2003年的修改重點主要是：⑴ 作為促進攜手合作和都民共同行動的措施，增添了確保志愿者活動基地的內(nèi)容；⑵ 作為促進區(qū)域合作，在臨海地區(qū)建設(shè)“主干防災基地”以及有效使用方法；⑶ 作為危機管理和強化首次出動的機制，新增了包括設(shè)置危機管理總監(jiān)、強化信息統(tǒng)管部門等在內(nèi)的綜合防災部的改組內(nèi)容。

　　2002年《火山與風災水災篇》的修改重點主要是：⑴ 新增地下空間的進水對策和城市型水災對策的內(nèi)容；⑵ 關(guān)于大規(guī)模事故等，修改原油泄漏事故對策和增加NBC恐怖對策；⑶ 增加原子能災害對策。

　　《大規(guī)模事故等對策規(guī)劃》有總則、災害預防規(guī)劃、災害應(yīng)急和災后恢復三部分構(gòu)成的?？倓t有規(guī)劃的方針、市區(qū)等的概況、危險物設(shè)施的概況、交通等的現(xiàn)狀；災害預防規(guī)劃包括火災預防對策、危險品事故對策、大規(guī)模事故對策、訓練以及防災知識的普及、都民等防災行動能力的提高。災害應(yīng)急和災后恢復包括應(yīng)急活動體制、信息的收集和傳遞、災害救助法的適用、相互協(xié)作和派遣的請求救援、消防活動、危險品事故的應(yīng)急對策、大規(guī)模事故的應(yīng)急對策、警備和交通管制、避難計劃、救助和急救計劃、救援和救護計劃、安定民生的緊急計劃、城市設(shè)施的恢復計劃。

　　根據(jù)地區(qū)防災基本規(guī)劃，東京都還制定了具體落實行政業(yè)務(wù)和公共投資項目的計劃——“東京都震災對策事業(yè)3年計劃”。該計劃是2002年制定的，其目的是為了實現(xiàn)《東京構(gòu)想2000》中明確指出的基本目標“建設(shè)使都民能安心居住的城市”，保護都民以及聚集在東京的人們的生命、身體和財產(chǎn)，明確都必須實話的防震抗災對策的整體布局和各項政策措施的具體目標和方向。計劃制定的基本方針是：⑴ 吸取阪神大地震那樣的城市直下型地震的教訓，綜合總結(jié)至今為止的防災對策、科技信息發(fā)展以及社會經(jīng)濟的變化，與《東京構(gòu)想2000》相整合；⑵ 把危機管理作為重點，在警察、消防、自衛(wèi)隊等防災機構(gòu)的攜手合作下，加強和完善政府初次出動機制；⑶ 通過八都縣市的區(qū)域合作促進相互支援體制的建設(shè)，把首都圈作為整體努力提高其防災應(yīng)對能力；⑷ 根據(jù)緊急程度，重要性和實效性，明確項目實施的年度目標，成為一個更富有實踐性的計劃。

　　東京都健康醫(yī)療計劃。在計劃中，提出了要加強健康危機管理體制，主要是：⑴ 確保食品和飲用水的安全；⑵ 對醫(yī)藥品等的監(jiān)視和指導以及健康食品對策；⑶ 防止亂用藥物對策和推進以藥品的適當使用；⑷ 結(jié)合感染癥對策；⑸ 健康危機發(fā)生時的應(yīng)對等?！?

　　2．東京都災變危機應(yīng)急體系　

　　在東京都，根據(jù)國家法律和地方條例等，東京都可以設(shè)立災害對策本部、應(yīng)急對策本部/地震災害警戒本部和震災恢復本部這四種指揮部。地震災害警戒本部是日本認為唯一可以預測的東海大地震將要發(fā)生時和發(fā)生后設(shè)立的。應(yīng)急對策本部主要在發(fā)出暴風雨、大雨、海嘯、高潮、洪水警報等時候設(shè)立的。當?shù)囟挤秶鷥?nèi)發(fā)生大規(guī)模災害或有發(fā)生災害的危險的情況下，根據(jù)國家的《災害對策基本法》第23條和《東京都災害對策本部條例》以及實施規(guī)則，設(shè)立“東京都災害對策本部”（總指揮部），知縣為本總長，進行災害對策活動。災害時的啟動期到應(yīng)急和恢復活動時間系列安排，以地震為例如下：

　?、?災害發(fā)生之前主要工作是：災害預報的發(fā)布和傳遞、海嘯信息的收集和傳遞。

　?、?災害發(fā)生時至3小時之內(nèi)：召集職員、設(shè)立災害對策本部、收集受害損失信息、向都民通報和信息披露、請求播放和報道、請求自衛(wèi)隊救援、消防活動、對危險物設(shè)施等采取應(yīng)急措施、防水、誘導居民避難、警備、實施交通限制和管制、救助和急救、收集和傳達醫(yī)療信息。

　?、?災后3～6小時之間：設(shè)立避難場所、派遣醫(yī)療救護班、確保藥品和醫(yī)療器材。

　?、?災后6～12小時之間：請求相互救援、清除緊急運輸?shù)缆飞系恼系K物，確保運送車輛、運送受傷者、開展保健活動。

　?、?災后12～24小時之間：適用《災害救助法》、對市政生命線設(shè)施采取應(yīng)急和恢復對策、對公共設(shè)施采取應(yīng)急和恢復對策。

　　⑥ 災后24～48小時之間：供應(yīng)儲備物品、調(diào)配運送回家困難者替代交通工具。

　?、?災后48～72小時之間：供應(yīng)生活必需品、開設(shè)受災者生活咨詢窗口。

　?、?災后72小時之后：作伙食、處理遺體、處理垃圾、糞尿、廢墟、采取應(yīng)急住宅措施、發(fā)放災害慰問金和災害救援資金貸款、分配捐款和捐物、指定嚴重災害。

　?、?東京都災害聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)

　　根據(jù)《災害對策基本法》第8條第2項第4款、《東京都震災對策條例》第45條、《東京都防災行政無線基本規(guī)劃》和《東京都防災行政無線局的管理和運轉(zhuǎn)綱領(lǐng)》，除了有線系統(tǒng)之外，為了防止在災害發(fā)生后有線通信被中斷的問題，東京都建有防災行政無線通信系統(tǒng)。這套系統(tǒng)包括國家主干的消防防災無線和東京都防災行政無線。消防防災無線是總務(wù)省消防廳與都道府縣之間為收集大地震等災害的信息而建設(shè)的，1979年開始在電話系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，裝設(shè)了傳真系統(tǒng)。












　　東京都災害聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)圖

　?、?東京都災害信息披露系統(tǒng)

　　比如發(fā)生大地震的時候，都必須進行對以下的內(nèi)容進行披露。關(guān)于震害發(fā)生后馬上進行需要宣傳和報道的有：① 地震的規(guī)模、海嘯和氣象情況；② 呼吁要防止混亂；③ 注重防止電、煤氣、石油爐等引起的火災；④ 避難和避難時的聯(lián)系方式等；⑤ 道路情況、交通管制、交通工具的運行情況；⑥ 學校等的措施；㈦ 都以及區(qū)市町村采取的體制和措施情況。對災民的宣傳和報道的有：① 受災情況；② 避難所開設(shè)的情況；③ 食品和生活物資等供應(yīng)情況；④ 醫(yī)療機構(gòu)的診療情況；⑤ 電、煤氣、自來水、電話等生命線的受損和恢復的情況；⑥ 道路情況、交通管制、交通工具的受損和恢復情況；⑦ 防疫、保健衛(wèi)生措施；⑧ 學校的聽課和開課等措施；⑨ 都與區(qū)市町村采取的措施等情況。

　　對于與市政等有關(guān)的單位，根據(jù)防災規(guī)劃和與都簽訂的防災合作協(xié)議，必須進行宣傳和信息披露。這些機構(gòu)有郵政公社東京支社、東京電力、NTT東京日本、NTT信息交流、NTT移動電話公司、東京煤氣、日本鐵路東日本、日本高速道路公團、首都高速道路公團、日本銀行、KDDI。比如，郵政公社東京支社根據(jù)規(guī)定，當發(fā)生大地震等災害時，通過都內(nèi)的1514各郵局窗口或門口，進行宣傳和告示。其內(nèi)容有：① 對受災者免費提供明信片；② 免收對受災者送出的郵件的郵費；③ 免費送往災區(qū)的救助用的郵件；④ 免收寄給受災者的捐款匯款手續(xù)費；⑤ 緊急處理外匯儲蓄業(yè)務(wù)；⑥ 開設(shè)災害志愿者帳號；⑦ 緊急處理簡易保險業(yè)務(wù)。

　?、?東京都防災中心

　　東京都防災中心建在東京都政府第一辦公大樓的8、9層，同時也位于知事辦公室的下面，便于知事直接掌握信息和趕到中心指揮。中心的作用是從地震、風水災害中保護都民的生命和財產(chǎn)，維持城市功能的中樞設(shè)施，確保以都政府為核心的防災機構(gòu)之間的信息聯(lián)絡(luò)、信息分析以及對災害對策的審議、決定、指示。里面配有防災行政無線、數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)、圖像通信信息系統(tǒng)。中心的具體功能有：① 信息的收集、儲存、處理、傳遞功能：對災害信息進行收集、傳達和處理、分析；② 審議、決定和協(xié)調(diào)功能：對災害對策進行審議、決定和協(xié)調(diào)；③ 指揮、命令和聯(lián)絡(luò)功能：向各防災機構(gòu)發(fā)生各種的指示和請求。中心有6個室組成，分別是災害對策本部室、指令信息室、通訊室、夜間防災聯(lián)絡(luò)室、防災機關(guān)室、通信室、警視廳聯(lián)絡(luò)室、東京消防廳聯(lián)絡(luò)室、還有屋頂直升飛機坪。各室的功能分別是進行災害對策活動的審議和決策，進行關(guān)于災害對策的信息處理和對策規(guī)劃等、與區(qū)市町村等防災機構(gòu)進行信息溝通和聯(lián)絡(luò)，在都各局以及防災機構(gòu)等各機構(gòu)之間進行協(xié)調(diào)和進行信息溝通和聯(lián)絡(luò)，與警視廳總部等進行信息聯(lián)系，與消防廳總部等進行信息聯(lián)系。

　　四、日本都市綜合減災管理的啟示　

　　今天在中國城市綜合減災中強化對所有災害危機狀態(tài)的應(yīng)急管理是堅持科學發(fā)展觀的必然要求。從綜合減災體制與機制上看，現(xiàn)行城市政府管理職能在許多方面尚未做好“社會管理，公共服務(wù)”這八個字。無論是從管理體制還是機制上講，迄今仍制約城市安全管理局面根本好轉(zhuǎn)的問題是：

　?、?對城市災害的認識普遍不足，不少人存在僥幸心理，不可能將危機管理納入工作議程；⑵ 城市綜合減災體制不健全，不僅在地方與中央的配合上有漏洞，更有單一災種各自為政的缺陷；⑶ 由于缺少綜合指揮和決策，應(yīng)急反應(yīng)和快速處置能力差；⑷ 迄今對城市而言，從中國到北京，從大城市到中小城市尚未建立一個綜合災情評估體系，從而導致災后決策上的失當及不科學；⑸ 城市公眾的防災文化意識薄弱，媒體雖對報道事故災害有了警覺，但沒有上升到文化層面上，僅僅是把事故當故事“傳頌”；⑹ 應(yīng)對并處置城市災害需要法律去明確規(guī)定權(quán)限及采取措施的范圍等，這些都有賴于北京城市防災減災條例的界定與說明。在這方面日本國家的災害基本法就十分有效地為東京都設(shè)置了“安全網(wǎng)”。

　　東京與日本全國一樣，積累了戰(zhàn)后50多年的防災減災的經(jīng)驗，無論在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還是政府的危機管理機制和能力，甚至市民的意識，都發(fā)展到相當高的水平。那么，與東京的危機管理機制相比較，北京的危機機制還處于一個發(fā)展中的階段，無論是制度建設(shè)，還是機構(gòu)建設(shè)，都需要進行跨越式的改革和發(fā)展（參見下表）。

東京與北京的危機管理機制的比較


東 京
北 京

發(fā)展階段
單項防災→綜合防災→危機管理
以單項防災為主→危機管理

法規(guī)
部門法規(guī)→基本條例和綜合條例
以單項災種為主的部門條例

組織機構(gòu)
注重協(xié)調(diào)的危機管理機構(gòu)，綜合防災部；專業(yè)水平相當高的各個部門
以管理單項災種為主的各個部門

管理模式
原因型管理→結(jié)果型管理、循環(huán)型危機管理
原因型管理

規(guī)劃和計劃
發(fā)展和防災兼顧，以人為本

防災規(guī)劃與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的結(jié)合
發(fā)展第一，安全減災建設(shè)形同虛設(shè)

參與主體
1．政府＋社區(qū)（居民、企業(yè)、NGO、NPO等）

2．站在國民的角度：以民為本

3．自救→共救→公救
⑴ 政府主角，市民和企業(yè)參與少

⑵ 站在政府的角度

信息溝通和批漏
以政府為主的管制公開和透明：多元化和交叉型
條塊分割

部門協(xié)調(diào)
跨部門協(xié)調(diào)：一個部門中的內(nèi)部協(xié)調(diào)
條塊分割

責任追究/評估
都有財產(chǎn)管理、評估政府績效考核、行政改革
雖是全政府負責型，但責任不明

財政·金融
1．法定災害救助基金

2．財政預算、金融和稅收措施規(guī)范化

3．完善的社會保障制度
1．基金積累少

2．財政預算、金融和稅收措施不規(guī)范化，光有政策，沒有兌現(xiàn)。

3．社會保障制度不完善，特別是農(nóng)村和弱勢群體。
可以說東京有很多值得北京等中國各大城市進行借鑒的地方。但是，從東京的發(fā)展歷史、自然地理環(huán)境、人文環(huán)境等方面看，還是有很多事我們做不到的。下面列出三個方面，建議中國大城市在構(gòu)建危機管理體系時，必須認真考慮：

　　第一，建立一個以市長負責制的危機管理機制。東京都在2003年4月建立了知事直管型危機管理機制。該機制設(shè)置局長級的“危機管理總監(jiān)”，改組災害對策部，成立綜合防災部，建立一個面對各種各樣的危機全政府機構(gòu)統(tǒng)一應(yīng)對的體制。這是一種在成熟的綜合防災減災的基礎(chǔ)上建立起來的機制，也可以說基礎(chǔ)很扎實的危機管理機制，這也是一種成熟發(fā)展下的資源整合方式。與此相對，對于還處于以單項災種和部門分割管理為中心的災害管理和公共應(yīng)急體制下的北京來說，現(xiàn)在只能在基礎(chǔ)薄弱的條件下進行資源整合，是否實行跨越式的以市長負責制直接干預的危機管理機制是非常重要的。這種機制主要是取決于成立市危機管理組織和對信息一體化的管理。東京都提出了“循環(huán)型危機管理”方式，強調(diào)危機管理的不斷反復進行和改善，達到循環(huán)發(fā)展。這種管理方式，與北京市的城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃以及行政績效率相集合，可以提高整個城市管理水平。

　　第二，重視最基礎(chǔ)的防災減災和安全標準的建立。尤應(yīng)關(guān)注市民的危機意識的教育，防止片面追求現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)等技術(shù)，而忽視人的防災自護基本技能和必要的知識。只有搞好市民和政府這兩大層面基礎(chǔ)，才能達到更高境界的危機管理水平。

　　第三，重視靈活型的危機管理、操作性強的危機管理和日常的危機管理建設(shè)。一方面要建立危機管理專家?guī)旌瓦M行人才培養(yǎng)、搞好持續(xù)的訓練和演習以及體制的可持續(xù)性建設(shè)，同時要最大限度地促進國家《綜合減災基本法》的編制啟動。

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