1.前 言

改革開放20年來，中國的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)取得了巨大的成就，特別是在競爭性行業(yè)，市場競爭機(jī)制已經(jīng)基本建立起來，并且正在逐步得到完善?？梢灶A(yù)計(jì)，當(dāng)這些改革基本完成之后，非競爭行業(yè)的改革將成為今后改革的焦點(diǎn)之一。

從目前整個(gè)世界來看，在傳統(tǒng)的具有網(wǎng)絡(luò)特征的非競爭行業(yè)里，自由化是一個(gè)非常顯著的發(fā)展趨勢，所以在這些行業(yè)中，競爭政策將很有可能逐步取代規(guī)制政策。一些跡象表明，隨著網(wǎng)絡(luò)競爭的不斷深入，政府干預(yù)的方式正在發(fā)生變化, 比如新西蘭已經(jīng)在多數(shù)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)里取消了規(guī)制機(jī)構(gòu)，而主要依靠反壟斷法控制企業(yè)的壟斷行為；從產(chǎn)業(yè)的角度講，比如在電信業(yè)，有很多專家預(yù)測，隨著競爭在該產(chǎn)業(yè)變得更加廣泛和深入，現(xiàn)有的電信規(guī)制制度將不復(fù)存在，而代之以反壟斷制度。

但是到目前為止，這種可能性還尚未變成現(xiàn)實(shí)，在包括中國在內(nèi)的很多國家里，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)仍然在很多方面受到政府的嚴(yán)格規(guī)制控制。不僅如此，很多專家認(rèn)為，在從壟斷向充分競爭過渡的過程中，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，規(guī)制政策仍然必不可少，更為重要的是，有關(guān)這些產(chǎn)業(yè)長期競爭的理論框架至今還是一個(gè)未知數(shù) 。

雖然有關(guān)規(guī)制與反壟斷制度的爭議目前還沒有定論，但是自由化的趨勢本身確實(shí)提出了一些重要的制度設(shè)計(jì)問題：當(dāng)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)自由化以后，規(guī)制和反壟斷機(jī)構(gòu)哪個(gè)能夠更有效地對這些復(fù)雜的行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，或者說是否還需要規(guī)制？規(guī)制與競爭制度是相互替代還是相互補(bǔ)充？這些問題對中國網(wǎng)絡(luò)行業(yè)今后的改革非常重要，因?yàn)樗鼈冎苯雨P(guān)系到政府如何對這些行業(yè)進(jìn)行管理，以及相應(yīng)的制度建設(shè)問題。我國目前正處于從傳統(tǒng)的直接控制，向與市場經(jīng)濟(jì)更加適應(yīng)的規(guī)制或者反壟斷控制轉(zhuǎn)變的過渡階段，因此了解在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府在這些行業(yè)中應(yīng)有的作用，對未來的改革具有十分重要的意義。在進(jìn)行深入分析之前，首先需要指出的是，盡管為了對比規(guī)制與反壟斷需要強(qiáng)調(diào)這兩種制度之間的差異，但是規(guī)制與反壟斷制度有多種表現(xiàn)形式，并且政府在具體管理某個(gè)產(chǎn)業(yè)時(shí)，有時(shí)還有可能借助強(qiáng)制仲裁的方式。而且，規(guī)制與競爭制度不但有很多明顯的差異，同時(shí)也存在某些共同的特征。

2.產(chǎn)業(yè)監(jiān)控的模式

一般來講，政府對任何行業(yè)都要進(jìn)行干預(yù)，只是干預(yù)的程度不同而已。由于網(wǎng)絡(luò)行業(yè)內(nèi)在的一些特征，比如存在巨大的規(guī)模收益 和網(wǎng)絡(luò)外部性等，多數(shù)國家一直對這些行業(yè)實(shí)施不同程度的產(chǎn)業(yè)監(jiān)控。

2.1產(chǎn)業(yè)監(jiān)控的目標(biāo)

政府對網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行干預(yù)的目標(biāo)主要有三個(gè)：第一，在不讓企業(yè)得到過多租金的情況之下，盡可能地促進(jìn)生產(chǎn)效率的提高。根據(jù)新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué) ，這里的租金實(shí)際上是信息租金，即企業(yè)由于擁有私有信息而得到的，所以規(guī)制機(jī)構(gòu)不能輕易地拿走這個(gè)租金，或者說拿走這些租金需要付出激勵(lì)成本。值得注意的是，由于政府的規(guī)制控制，壟斷租金或者壟斷利潤實(shí)際上并不存在 。此外，效率和公平(減少租金)并不是二個(gè)獨(dú)立的目標(biāo) ，相反在兩者之間存在著一種權(quán)衡關(guān)系，這種權(quán)衡是新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)一個(gè)最基本的結(jié)果：一方面，成本分享或者利潤分成機(jī)制會減少企業(yè)提高效率的激勵(lì)，但另一方面，如果為企業(yè)提供高強(qiáng)度的激勵(lì)機(jī)制，即讓企業(yè)成為剩余所有者，企業(yè)得到的利潤會產(chǎn)生很大的不確定性，其結(jié)果是，企業(yè)或者經(jīng)營難以為繼，面臨破產(chǎn)的威脅，因而產(chǎn)生軟預(yù)算約束問題，或者企業(yè)很幸運(yùn)地得到了大量的租金，但是所得到的巨額租金在政治上很難維持。

第二，為消費(fèi)者提供一系列滿意的服務(wù)。這里滿意的含義不僅包括產(chǎn)品的多樣性，同時(shí)還包括服務(wù)價(jià)格水平和結(jié)構(gòu)，以及服務(wù)質(zhì)量等。第三，在不同的消費(fèi)者或者地區(qū)之間進(jìn)行再分配。在理想條件下，進(jìn)行再分配并不需要政府在產(chǎn)業(yè)層次上進(jìn)行干預(yù) ，但是由于以收入為基礎(chǔ)的再分配方式存在著信息不對稱等問題，因此在傳統(tǒng)上常常把規(guī)制價(jià)格也作為再分配的工具 ，這正是網(wǎng)絡(luò)行業(yè)中存在普遍服務(wù)義務(wù)的理論基礎(chǔ)。由于本文主要關(guān)心的是制度設(shè)計(jì)問題，因此在后面的討論中只考慮前面二個(gè)目標(biāo)。但應(yīng)該指出的是，在從規(guī)制向反壟斷制度過渡的過程中，再分配問題往往是難以回避的，這是因?yàn)楫?dāng)取消規(guī)制以后，由于交叉補(bǔ)貼與競爭之間存在著一定的矛盾(撇奶油)，如果此時(shí)仍然需要保留普遍服務(wù)義務(wù)，就必須建立以前在規(guī)制制度下并不存在的普遍服務(wù)基金。這樣，盡管以前只有產(chǎn)業(yè)界、政府、和少數(shù)利益集團(tuán)才知道存在交叉補(bǔ)貼，但是引入競爭以后，由于普遍服務(wù)基金具有透明性，所有人都知道存在交叉補(bǔ)貼。

在上面提到的政府目標(biāo)中，并沒有包括競爭。顯然，競爭只是一個(gè)工具，它并不是目的。但是由于競爭會促進(jìn)成本的降低、加快革新、降低服務(wù)價(jià)格并得到合理的相對價(jià)格結(jié)構(gòu)，因此競爭會促進(jìn)這些政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

容易看出，政府干預(yù)一般很難完全滿足上述三個(gè)目標(biāo)，其原因很簡單：首先，不論是規(guī)制機(jī)構(gòu)還是反壟斷機(jī)構(gòu)，都面臨著非對稱信息問題，根據(jù)新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)，在減少租金與提供激勵(lì)之間存在著權(quán)衡，如果滿足了限制企業(yè)租金的目標(biāo)，就很難同時(shí)達(dá)到最優(yōu)生產(chǎn)效率和創(chuàng)新速度，得到最優(yōu)的產(chǎn)品多樣性，對價(jià)格產(chǎn)生有效而不過分的壓力，并且遏制壟斷行為等目標(biāo)。其次，干預(yù)機(jī)構(gòu)可能被利益集團(tuán)收買，因此政府在干預(yù)時(shí)可能過分地考慮了某個(gè)利益集團(tuán)的利益，而不是整個(gè)社會的利益。再有，干預(yù)機(jī)構(gòu)可能只有有限的承諾能力，顯然，如果規(guī)制機(jī)構(gòu)不能兌現(xiàn)自己的承諾，那么企業(yè)就不會完全相信規(guī)制合同，因而干預(yù)的效率就會受到影響。

2.2 產(chǎn)業(yè)監(jiān)控的方式

政府干預(yù)有多種方式，而規(guī)制與競爭則是政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)監(jiān)控的主要方式。

(1)立法和執(zhí)法

政府對經(jīng)濟(jì)實(shí)行干預(yù)的最簡單的方式就是立法，即強(qiáng)制規(guī)定或者禁止某些行為。通常，訂立的法律要規(guī)定對違法的一方做出相應(yīng)的懲罰。法律的執(zhí)行有兩種方式：第一，如果某一方因?yàn)榱硪环竭`法而受到傷害，則受害方可以要求補(bǔ)償，即達(dá)成廳外和解；第二，政府可以建立某種專門的機(jī)構(gòu)，監(jiān)督法律是否得到了尊重，否則對其實(shí)施懲罰，即實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。

對于司法干預(yù)來講，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)有一些特征特別值得關(guān)注：首先，這些產(chǎn)業(yè)通常是高度資本密集型的，需要合同各方對訂立的合同有長期的承諾，因此，司法體系必須保證能夠有效地處理訂立的合同所出現(xiàn)的問題，在一方違約時(shí)，要使受害方能夠到到合理的補(bǔ)償。其次，由于很多網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)非常重要，政府常常成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)是否尊重有關(guān)的法律。

(2)稅賦和補(bǔ)貼

政府有施加稅賦的權(quán)力，可以對個(gè)人或企業(yè)的收入、交易和財(cái)富納稅，而對另外一些活動進(jìn)行補(bǔ)貼。在很多情況下，這些稅賦或補(bǔ)貼常常是隱含的，比如如果提高企業(yè)提供的某種服務(wù)的價(jià)格，同時(shí)降低其它服務(wù)的價(jià)格，這意味著前者對后者的補(bǔ)貼。

(3)買賣或租賃

在網(wǎng)絡(luò)行業(yè)里 ，政府常常通過直接的買賣或者租賃活動對這些行業(yè)進(jìn)行干預(yù)。常用的方式包括：

①引入競爭。在某些產(chǎn)業(yè)，對企業(yè)最好的控制辦法就是引入競爭，在這種情況下，規(guī)范企業(yè)與政府之間的基本合同是競爭法。

②規(guī)制。在規(guī)制制度中，規(guī)制機(jī)構(gòu)通常留有很大的余地，所以規(guī)制合同常常顯得很不完備。訂立不完全合同的好處是，不必對事后已經(jīng)證明為不好的決策保持承諾，但這樣做的缺點(diǎn)是，企業(yè)知道規(guī)制機(jī)構(gòu)在事后可能會侵占自己的利益，因而事先的激勵(lì)會受到相應(yīng)的影響。

特許經(jīng)營是一種特殊的規(guī)制合同。在某些產(chǎn)業(yè)，政府常常給予某個(gè)企業(yè)在一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)營某個(gè)部門的權(quán)力。特許經(jīng)營的局限性在于需要訂立非常詳盡的合同，并使政府對該合同做出可信的承諾，因而一旦合同出了錯(cuò)就很難更改，而且訂立特許經(jīng)營合同需要很強(qiáng)的專業(yè)知識，這對缺少專業(yè)知識和人材的發(fā)展中國家，顯然構(gòu)成改革的一個(gè)障礙。

(4)行政管理

政府還常常直接從事某些網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)或與之相關(guān)的活動，比如盡管修路可以由私有部門來做，但是公路的規(guī)劃方面的工作常常由公務(wù)員來完成。在相當(dāng)多的發(fā)展中國家，政府往往不但對網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)控，而且直接經(jīng)營和管理這些產(chǎn)業(yè)。實(shí)際上，到目前為止，我國的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)仍然沒有完全擺脫這種行政管理體制。

容易看出，規(guī)制與行政管理的主要區(qū)別是，規(guī)制是通過規(guī)制合同來約束國家與網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，所以兩者之間保持一種相對獨(dú)立的關(guān)系，即使規(guī)制企業(yè)屬于國家所有，經(jīng)營權(quán)與控制權(quán)也是相互分離的，而行政管理則恰好相反，由于國家直接從事經(jīng)營活動，所以經(jīng)營權(quán)與控制權(quán)合二為一。

由此可以看出，我們國家的網(wǎng)絡(luò)行業(yè)管理目前仍處于從傳統(tǒng)的行政管理向規(guī)制與反壟斷制度轉(zhuǎn)變的過渡階段，主要表現(xiàn)在企業(yè)的經(jīng)營權(quán)與控制權(quán)仍然沒有完全分離，比如服務(wù)價(jià)格仍然是行政控制價(jià)格，即服務(wù)價(jià)格仍然由國家規(guī)定 。因此，建立符合市場經(jīng)濟(jì)體系的規(guī)制或反壟斷制度，我們國家還有相當(dāng)長的路要走。

3.規(guī)制與競爭制度的比較

為了了解規(guī)制與競爭哪一個(gè)能夠更好地完成政府的監(jiān)控目標(biāo)，我們需要對這兩種制度安排做一些比較。當(dāng)然，這種比較可以沿著很多方面來展開，但是我們選擇如下幾個(gè)重要方面。

3.1控制權(quán)和控制程序

反壟斷機(jī)構(gòu)的工作主要是評估企業(yè)的行為是否符合法律規(guī)定，而規(guī)制機(jī)構(gòu)則擁有更為廣泛的權(quán)力，因而控制的范圍也比反壟斷機(jī)構(gòu)大得多，比如規(guī)制機(jī)構(gòu)需要限定零售或批發(fā)價(jià)格，決定企業(yè)與消費(fèi)者之間的利潤分成規(guī)則，審查企業(yè)的投資決策，以及通過發(fā)放許可證控制新進(jìn)入者對某些市場的進(jìn)入，或者通過限制現(xiàn)有企業(yè)的某些生產(chǎn)活動，控制在這些部門的市場準(zhǔn)入。雖然規(guī)制機(jī)構(gòu)手中掌握很多可供使用的工具，并且有很大的相機(jī)行事權(quán)，但規(guī)制機(jī)構(gòu)同時(shí)也面臨著很多約束，比如要求決策要有一個(gè)程序過程，要特意安排規(guī)制機(jī)構(gòu)不能進(jìn)行長期承諾，需要制定防止規(guī)制侵占的措施，對成本補(bǔ)償規(guī)則還要做一定的限制，以及規(guī)定價(jià)格的確定要基于成本等等。

規(guī)制程序與反壟斷程序有某些類似的地方，比如在北美，規(guī)制聽證會近似于一個(gè)立法過程，在這個(gè)過程中，很多利益相關(guān)者可以闡述自己對有關(guān)決策的觀點(diǎn)。所以不難看出，廣泛地聽取各方面的意見是這兩種制度形式的一個(gè)共同特征，實(shí)際上，這種制度安排也是減少干預(yù)機(jī)構(gòu)信息不對稱的一個(gè)重要措施。

但就干預(yù)機(jī)構(gòu)的作用來講，這兩種制度之間也存在著一些差異。在反壟斷制度中，企業(yè)一方通常比較主動，起的作用也比較大，而在規(guī)制過程中，企業(yè)一方則相對被動得多。雖然在有些時(shí)候，反壟斷機(jī)構(gòu)也會對某些可能存在壟斷問題的產(chǎn)業(yè)主動采取司法行動，但是在法庭面前出現(xiàn)的絕大多數(shù)案例，都來源于企業(yè)的上訴。兩者之間的另一個(gè)區(qū)別是，利益集團(tuán)對規(guī)制過程進(jìn)行干預(yù)是希望修改某項(xiàng)規(guī)制政策，而到法庭上訴則是為了改變企業(yè)行為，或者得到貨幣補(bǔ)償。此外，兩種制度的另一個(gè)區(qū)別是，法庭對決策日程只有較小的控制余地，盡管他們也可以置某些案例于不顧，但通常需要對每個(gè)上訴案例都要進(jìn)行審查，但反壟斷機(jī)構(gòu)只能考慮已經(jīng)起訴的案例。規(guī)制與競爭之間的另一個(gè)區(qū)別是，在反壟斷過程中，調(diào)查與判決是分開進(jìn)行的，而規(guī)制機(jī)構(gòu)既舉辦規(guī)制聽證會，同時(shí)也進(jìn)行判決，但是兩者在這個(gè)方面的差異有時(shí)并不很明顯，這是因?yàn)橐?guī)制與反壟斷有多種制度安排：一方面，有些反壟斷機(jī)構(gòu)不但從事調(diào)查取證，同時(shí)也對某些特定的行為采取司法行動；另一方面，正如法庭做出的決策可以被更高一級的法庭所否決一樣，也可以在法庭上對規(guī)制決策重新申訴。

最后要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，規(guī)制機(jī)構(gòu)與法庭都要求決策的一致性。盡管先例在兩種制度中都起到一定的作用，但是對規(guī)制機(jī)構(gòu)來講，一般要求與以前的決策一致，而對法庭來講，除此之外，還必須參照其它法庭的判決，特別是法庭的決定在不同的產(chǎn)業(yè)之間也要滿足干預(yù)的一致性。

概括來講，規(guī)制機(jī)構(gòu)一般比反壟斷機(jī)構(gòu)具有更多的工具和更多的權(quán)力。規(guī)制機(jī)構(gòu)對網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的控制包括價(jià)格、投資、收益率、市場準(zhǔn)入和競爭等方面，而反壟斷控制則集中在競爭方面。由于規(guī)制機(jī)構(gòu)對不同的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)使用特定的規(guī)制規(guī)則，因而規(guī)制機(jī)構(gòu)對一致性的要求比較低。

3.2監(jiān)控的時(shí)間

規(guī)制與反壟斷之間最重要的區(qū)別是，前者是一種事先干預(yù)行為，而后者是一種事后行為。反壟斷機(jī)構(gòu)通常在事實(shí)發(fā)生以后評估企業(yè)的行為，而規(guī)制機(jī)構(gòu)則需要在事先就確定好價(jià)格、投資和利潤分享規(guī)則。當(dāng)然，由于存在多種形式的規(guī)制與競爭，這種區(qū)別可能需要打一些折扣，比如，對于一些大的兼并活動，企業(yè)需要預(yù)先告知反壟斷機(jī)構(gòu)，只有得到了反壟斷機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，兼并活動才能得以進(jìn)行，在這種情況下，反壟斷程序有些類似于規(guī)制過程。反過來講，在有些時(shí)候，規(guī)制機(jī)構(gòu)在事后執(zhí)行規(guī)制合同時(shí)，有可能否決企業(yè)的不謹(jǐn)慎投資行為，比如在應(yīng)用服務(wù)成本規(guī)制計(jì)算收益率的基數(shù)時(shí)，不計(jì)入這些投資的成本，所以，在規(guī)制環(huán)境中，有一些決策實(shí)際上是事后做出的。但總的來講，規(guī)制決策時(shí)間與壟斷決策時(shí)間是不同的。

規(guī)制與反壟斷干預(yù)時(shí)間的不同意味著規(guī)制決策比反壟斷決策要快。由于受到不能中斷生產(chǎn)活動，以及調(diào)查時(shí)間等方面的限制，規(guī)制機(jī)構(gòu)常常需要在很快時(shí)間內(nèi)就要做出決策。而由于反壟斷決策是在事后做出的，因而在時(shí)間上的要求并不緊迫。政府干預(yù)時(shí)間不同的另一個(gè)含義是，在決策過程中，不同的制度有不同程度的不確定性。事先干預(yù)的優(yōu)點(diǎn)是：第一，可以減少干預(yù)活動的不確定性，因而，有利于新增投資的融資活動；第二，事先干預(yù)可以使規(guī)制機(jī)構(gòu)對企業(yè)做出一定程度的承諾。當(dāng)規(guī)制機(jī)構(gòu)有可能侵占企業(yè)的利益時(shí)，承諾的作用尤為可貴；第三，當(dāng)存在協(xié)調(diào)問題時(shí)，事先干預(yù)可以減少交易成本；最后，事先干預(yù)可以使企業(yè)披漏事后不愿相告的信息，這是因?yàn)樵谑潞箅[瞞或操縱信息的風(fēng)險(xiǎn)要小，比如企業(yè)可能知道，在事后操縱某些與企業(yè)決策有關(guān)的信息不會被發(fā)現(xiàn)，但在事先很難知道是否存在這種可能性。

事先干預(yù)的缺點(diǎn)是，干預(yù)機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間容易達(dá)成合謀協(xié)議，因?yàn)榇藭r(shí)企業(yè)知道在跟誰打交道，或者知道賄賂什么人可以達(dá)到自己的目的。而如果干預(yù)是在事后發(fā)生，企業(yè)就很難知道能否收買尚不知曉的干預(yù)者，這樣收買干預(yù)機(jī)構(gòu)的成本就會增加 。事后干預(yù)的另一個(gè)優(yōu)點(diǎn)是，可以利用事件發(fā)生以后產(chǎn)生的新信息 。當(dāng)然，從完全合同的角度講，如果能夠清楚地描述這些信息，為了充分利用這些新信息，原則上完全可以讓事先決策有一定的靈活性，留有事后調(diào)整的余地，但問題的關(guān)鍵是，在事先描述事后可能產(chǎn)生的信息顯然非常困難，也就是說，規(guī)制合同在本質(zhì)上是不完全合同。

概括起來，規(guī)制決策具有事先發(fā)生的特點(diǎn)，而多數(shù)反壟斷決策是事后發(fā)生的。事先干預(yù)的好處是：可以減少規(guī)制的不確定性，增加承諾的可信性，以及加快規(guī)制決策過程，而事后決策可以充分利用逐步得到的信息，并且減少收買的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3信息結(jié)構(gòu)

規(guī)制與反壟斷的另一個(gè)區(qū)別是，規(guī)制決策有很強(qiáng)的專業(yè)性，從這個(gè)角度將，規(guī)制有以下三個(gè)優(yōu)點(diǎn)：首先，規(guī)制機(jī)構(gòu)對某個(gè)特定的產(chǎn)業(yè)非常了解，而反壟斷機(jī)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)的了解只限于一般的知識；其次，規(guī)制機(jī)構(gòu)與規(guī)制企業(yè)是建立在一個(gè)長期關(guān)系的基礎(chǔ)之上，而反壟斷機(jī)構(gòu)則正好相反；再其次，規(guī)制機(jī)構(gòu)有較多的工作人員，對企業(yè)的監(jiān)督是連續(xù)進(jìn)行的，而不是偶而為之。此外，規(guī)制機(jī)構(gòu)常常規(guī)定企業(yè)實(shí)行特定的核算規(guī)則(核算分離)。顯然，規(guī)制機(jī)構(gòu)擁有較多的信息對完成產(chǎn)業(yè)監(jiān)督的使命來講非常重要。

優(yōu)越的專業(yè)知識顯然可以使規(guī)制決策更加符合效率原則。比如，盡管確定成本是一件非常困難的事情，但由于具有相應(yīng)的專業(yè)信息，規(guī)制機(jī)構(gòu)常常根據(jù)成本確定零售或者批發(fā)價(jià)格。顯然，對于既缺乏企業(yè)的核算信息，又沒有對企業(yè)的核算規(guī)則做出特殊規(guī)定的反壟斷機(jī)構(gòu)來講，要制定企業(yè)的價(jià)格簡直不可想象。因此一般而言，反壟斷機(jī)構(gòu)更愿意接受定性證據(jù)，如區(qū)別定價(jià)，操縱價(jià)格，垂直限制等，而不愿處理諸如掠奪性定價(jià)，默契合謀，接入定價(jià)等嚴(yán)格的定量證據(jù)。

但是，如果規(guī)制機(jī)構(gòu)只能有有限的承諾，優(yōu)越的專業(yè)知識也會帶來一些問題。當(dāng)規(guī)制企業(yè)通過一些提高效率的措施降低邊際成本時(shí)，在以后的規(guī)制合同中，規(guī)制機(jī)構(gòu)就會設(shè)法降低價(jià)格，甚至侵占企業(yè)的效率收益，這就是所謂的“棘輪效應(yīng)” 。由于規(guī)制機(jī)構(gòu)在事后總要得到一些新信息，這樣會加重“棘輪效應(yīng)”所產(chǎn)生的不良影響，從而影響企業(yè)事先提高效率的激勵(lì)。同樣，由于規(guī)制機(jī)構(gòu)與企業(yè)的關(guān)系比較密切，規(guī)制機(jī)構(gòu)對企業(yè)的過度關(guān)注，也會影響企業(yè)的積極性。

規(guī)制機(jī)構(gòu)擁有專業(yè)知識還有一個(gè)缺點(diǎn)，它并不是專業(yè)知識本身帶來的，而與獲得專業(yè)知識的方式密切相關(guān)。實(shí)際上，規(guī)制機(jī)構(gòu)的部分專業(yè)知識是由于長期監(jiān)控企業(yè)形成的，但是這種長期關(guān)系顯然會助長合謀。根據(jù)過去的經(jīng)歷，規(guī)制機(jī)構(gòu)比司法系統(tǒng)更容易受到利益集團(tuán)的收買。此外，這種專業(yè)知識的要求會限制規(guī)制隊(duì)伍乃至整個(gè)規(guī)制制度的建設(shè)。對于發(fā)展中國家來講，在建立新的產(chǎn)業(yè)監(jiān)控制度時(shí)，尤其要考慮到這個(gè)因素。

從以上來看，規(guī)制機(jī)構(gòu)一般比司法系統(tǒng)擁有更多的信息，這種信息優(yōu)勢無疑有益于政府的干預(yù)，但是使用不當(dāng)也會影響企業(yè)提高效率的激勵(lì)。由于專業(yè)知識常常來源于規(guī)制機(jī)構(gòu)某個(gè)產(chǎn)業(yè)的長期監(jiān)控，因而會增加合謀形成的可能性。

3.4機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

最后我們比較一下規(guī)制與反壟斷機(jī)構(gòu)相對于政治權(quán)力的獨(dú)立性。傳統(tǒng)上，人們都認(rèn)為后者比前者具有更大的獨(dú)立性。這種觀點(diǎn)一般來講是對的，但有時(shí)要考慮到規(guī)制和反壟斷存在多種模式。如果反壟斷機(jī)構(gòu)屬于某個(gè)部委，而規(guī)制機(jī)構(gòu)則相對獨(dú)立，反壟斷機(jī)構(gòu)當(dāng)然更容易受到政治權(quán)力的影響。

目前，包括中國在內(nèi)的很多發(fā)展中國家正在實(shí)施規(guī)制改革，其中一個(gè)重要的改革任務(wù)就是建立合適的規(guī)制機(jī)構(gòu)。為此，很多專家都建議，應(yīng)該建立象司法系統(tǒng)那樣的獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)。規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性可以通過對規(guī)制官員長期和交替的任命，或者限制政府部門對其財(cái)務(wù)和決策的影響來實(shí)現(xiàn)。

保持獨(dú)立性的好處是：首先，獨(dú)立性可以減少利益集團(tuán)的影響，從而減少不確定性，而且可以提供公平對待所有競爭者的承諾。同時(shí)，獨(dú)立性還可以通過約束規(guī)制機(jī)構(gòu)侵占企業(yè)的信息租金，減輕企業(yè)的軟預(yù)算約束，增加規(guī)制機(jī)構(gòu)承諾的可信性。其次，具有獨(dú)立性的規(guī)制機(jī)構(gòu)或者司法系統(tǒng)更趨于專業(yè)化，因而可以增加決策的透明度。

但獨(dú)立性的缺點(diǎn)是：獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)或者司法機(jī)構(gòu)可能缺乏全局觀念，過于關(guān)注自己的目標(biāo)，而不是整個(gè)國家的目標(biāo)，正是這個(gè)缺陷，決定了需要對這些機(jī)構(gòu)的決策權(quán)附加很多約束，包括規(guī)制程序的要求，有限承諾的安排，允許反訴等。

4.競爭爭政策與規(guī)制

根據(jù)前面討論的規(guī)制與反壟斷制度的各自特點(diǎn)，下面對自由化到來之后兩種制度的可能作用做進(jìn)一步的分析。很多人認(rèn)為，隨著自由化的到來，規(guī)制的作用將逐步弱化，直至被反壟斷制度所取代。我認(rèn)為，這種觀點(diǎn)雖然有一定的道理，但是卻忽略了規(guī)制在競爭環(huán)境下的應(yīng)有作用，尤其是規(guī)制可以促進(jìn)有效競爭的形成。因此，作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家來講，為了促進(jìn)政府在規(guī)制與競爭改革中做出正確的政策選擇，對規(guī)制與競爭政策的關(guān)系提供一個(gè)更為全面的觀點(diǎn)是非常有意義的。

4.1競爭政策是否會代替規(guī)制？

在網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)引入競爭以前，反拖拉斯政策不可能對垂直整合的壟斷企業(yè)產(chǎn)生很大的控制作用，其原因是，反拖拉斯政策主要關(guān)注公平競爭問題(除了保護(hù)消費(fèi)者利益以外)，而由于競爭尚不存在，反拖拉斯政策也就無從談起。

在網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)自由化以前，規(guī)制的必要性與規(guī)制與競爭制度的特性密切相關(guān)。根據(jù)前面的討論我們知道，有效地控制壟斷價(jià)格和利潤需要有足夠的監(jiān)督權(quán)和控制權(quán)，需要足夠的事先監(jiān)督和保證，才能讓企業(yè)相信它的效率(努力)收益和(特定資產(chǎn))投資不至于因?yàn)橐?guī)制機(jī)構(gòu)的侵占行為而受到不應(yīng)有的損失。顯然，反拖拉斯政策不具備這樣的特性，所以如果僅僅依靠反壟斷手段來控制企業(yè)的壟斷行為，而競爭實(shí)際上并不存在，顯然難以達(dá)到對網(wǎng)絡(luò)行業(yè)實(shí)施監(jiān)控的目標(biāo)。

目前日益興起的自由化浪潮的背后主要有兩個(gè)因素：一是技術(shù)進(jìn)步減少了規(guī)模收益，因而提高了在很多部門引入競爭的可能性。更重要的是，在規(guī)制體制下，企業(yè)的業(yè)績很難令人滿意，即使實(shí)行了激勵(lì)規(guī)制，也仍然存在很多阻礙企業(yè)進(jìn)一步提高效益的因素，因而決策者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)識到，由于規(guī)制機(jī)構(gòu)缺少足夠的信息，并且容易受到利益集團(tuán)的收買，也許競爭能夠更好地控制現(xiàn)有的壟斷企業(yè)。

但是，雖然競爭有可能成為更好的制度安排，但是做出競爭決策并保證有效競爭的形成并不是一件容易的事情。首先要看決策者們是否有足夠的政治意愿。顯然，在很多網(wǎng)絡(luò)行業(yè)或者在這些網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的很多部門，競爭的好處顯而易見。比如在電信業(yè)，如果對競爭的好處有任何懷疑，只要看一看美國信息業(yè)的發(fā)展對整個(gè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長所做出的貢獻(xiàn)，就可以消除這種疑慮 。令人疑惑的是，為什么在許多發(fā)展中國家，引入競爭的收益盡管巨大并且顯而易見，但是自由化的步伐仍然相當(dāng)緩慢。顯然，只有更深入地分析競爭政策的政治經(jīng)濟(jì)問題 ，才能回答這樣的問題。

即使決策者有足夠的政治意愿引入競爭，新進(jìn)入者仍然會面臨多種形式的市場準(zhǔn)入壁壘。規(guī)制機(jī)構(gòu)本身常常會反對競爭，設(shè)法維持壟斷局面，其目的顯然是保護(hù)現(xiàn)有的規(guī)制權(quán)力。實(shí)際上，即便規(guī)制機(jī)構(gòu)不對市場準(zhǔn)入施加任何限制，也會存在其它種形式的經(jīng)濟(jì)壁壘，比如現(xiàn)有企業(yè)在具有很大(沉淀)投資的產(chǎn)業(yè)中，有一定的先行者優(yōu)勢，可以借助掠奪性定價(jià)等手段，阻礙其它企業(yè)的進(jìn)入。再有，當(dāng)存在網(wǎng)絡(luò)外部性時(shí)，新進(jìn)入者為了得到足夠的網(wǎng)絡(luò)用戶，需要從現(xiàn)有廠商的用戶中爭奪用戶，或者說只有依靠合適的互聯(lián)互通政策，才能維持生存，并對現(xiàn)有運(yùn)營商構(gòu)成足夠的競爭威脅。

競爭的出現(xiàn)自然會使我們對規(guī)制的存在產(chǎn)生疑問。對于那些真正崇尚市場機(jī)制的人來講，競爭自然會迫使價(jià)格下降，質(zhì)量上升，利潤趨于零，這正是前面提到的規(guī)制所要達(dá)到的目標(biāo)。所以，如果競爭的結(jié)果確實(shí)如此，那么規(guī)制確實(shí)沒有任何存在的必要，它的存在只會與市場機(jī)制產(chǎn)生沖突。在這種情況下，只需要反拖拉斯機(jī)構(gòu)行使行業(yè)監(jiān)控職能，確保企業(yè)的行為不會妨礙市場機(jī)制的正常運(yùn)行。

顯然，任何熟悉反拖拉斯理論和實(shí)踐的人，都會對如此樂觀的結(jié)果產(chǎn)生懷疑。實(shí)際上，有很多因素足以使我們相信，在大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)，至少在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，單獨(dú)依靠反拖拉斯來監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)，很難得到一個(gè)平穩(wěn)的競爭環(huán)境。下面用網(wǎng)絡(luò)之間的互聯(lián)互通問題來說明這個(gè)觀點(diǎn) 。我們知道，很多網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)最關(guān)鍵的特性是，雖然允許網(wǎng)絡(luò)競爭后，一定程度的競爭會隨之出現(xiàn) ，但只有競爭對手之間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，有效競爭才能形成。但是，在法律條文上規(guī)定開放接入是一回事，而具體地解決實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通所遇到的問題，則是另一回事。在實(shí)際中，現(xiàn)有服務(wù)商可以很容易的通過操縱技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，松綁的程度，提供互聯(lián)服務(wù)的質(zhì)量和時(shí)間等因素，有效地阻礙其它服務(wù)商的進(jìn)入。但不要忘記的是，新進(jìn)入者同樣有可能向現(xiàn)有服務(wù)商提出過分的要求。設(shè)計(jì)好的互聯(lián)互通政策是一個(gè)極為復(fù)雜的問題，它需要首先了解與互聯(lián)互通政策相關(guān)的激勵(lì)問題：為什么要實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，接入費(fèi)對現(xiàn)有運(yùn)營商和新進(jìn)入運(yùn)營商的影響是什么等。其次，設(shè)計(jì)好的互聯(lián)互通政策需要大量的專業(yè)知識，包括大量有關(guān)成本和需求的信息。雖然法庭也偶爾調(diào)查網(wǎng)絡(luò)設(shè)施所有者在自由化部門是否有市場關(guān)閉行為，但是它不可能對互聯(lián)互通政策進(jìn)行仔細(xì)的監(jiān)控 。

由于新進(jìn)入者需要有很大的沉淀投資，而接入費(fèi)又是盈利狀況的重要決定因素，如果僅僅依靠反壟斷機(jī)構(gòu)約束運(yùn)營商的互聯(lián)互通政策，那么反壟斷制度所具有的事后干預(yù)性質(zhì)就會產(chǎn)生很大的不確定性。資本市場當(dāng)然會對這種風(fēng)險(xiǎn)做出相應(yīng)的反應(yīng)，如果企業(yè)必須借助資本市場融資，那么就會增加不確定性給運(yùn)營商帶來的成本。

可以通過三種方式在事先達(dá)成互聯(lián)互通協(xié)議：一是企業(yè)之間自主協(xié)商決定。在這種情況下，企業(yè)之間志愿達(dá)成互惠互利的互聯(lián)互通協(xié)議，但是這種自主決定方式可能會產(chǎn)生二個(gè)問題：首先，在自由化開始的過渡階段，現(xiàn)有服務(wù)商可能拒絕為新進(jìn)入企業(yè)提供合適的接入服務(wù)。在該階段，由于現(xiàn)有服務(wù)商已經(jīng)建立起覆蓋范圍比較大的網(wǎng)絡(luò)，因此在互聯(lián)互通的談判中處于有利地位。其次，在產(chǎn)業(yè)的成熟階段，企業(yè)之間為了提高最終服務(wù)價(jià)格，可能達(dá)成很高的接入費(fèi)協(xié)議，即產(chǎn)生合謀。二是利用仲裁機(jī)制決定互聯(lián)互通政策。在這種機(jī)制下，企業(yè)需要在事先選擇一個(gè)合同各方都能接受的仲裁機(jī)構(gòu)，當(dāng)出現(xiàn)爭議時(shí)，各方都必須接受該仲裁機(jī)構(gòu)提出的建議。三是可以利用規(guī)制確定接入費(fèi)所應(yīng)遵循的規(guī)則或者直接確定接入費(fèi)。目前有關(guān)自主決定或者規(guī)制決定接入政策的討論非常多 ，但對仲裁機(jī)制如何確定接入政策的研究并不多見。利用仲裁機(jī)制確定接入政策的好處是，決定接入費(fèi)的過程比較簡單，并且可以少受政治力量的影響，但同時(shí)也會帶來一些問題：首先，雖然仲裁機(jī)制可以避免市場關(guān)閉問題，但是企業(yè)之間仍然可以在仲裁機(jī)制下，達(dá)成互惠互利的高接入費(fèi)協(xié)議，也就是說，合謀問題并沒有得到解決；其次，現(xiàn)有服務(wù)商與新進(jìn)入者達(dá)成的協(xié)議取決于如果借助仲裁機(jī)制確定互聯(lián)互通政策所能得到的結(jié)果(機(jī)會成本)，因而達(dá)成什么樣的互聯(lián)互通協(xié)議關(guān)鍵取決于仲裁機(jī)構(gòu)的規(guī)則；再其次，誰作為仲裁機(jī)構(gòu)也是一個(gè)值得討論的問題。在理想情況下，仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)該保持獨(dú)立，并且是以極大化社會福利為目標(biāo)的專家。但根據(jù)前面討論，在專業(yè)化與獨(dú)立性之間存在一個(gè)權(quán)衡，專業(yè)化知識意味著需要與企業(yè)保持長期密切的關(guān)系，因而很難保持對利益集團(tuán)的獨(dú)立性 。

綜上所述，無論是自主協(xié)商還是利用仲裁機(jī)制，都可能存在一些比較嚴(yán)重的問題，盡管還要尋找其它確定接入費(fèi)的方法，但是從目前來看，規(guī)制仍將作為對接入政策實(shí)行監(jiān)控的制度。當(dāng)然，利益集團(tuán)對規(guī)制政策的影響并不會隨著競爭的到來而消失。但是，如果說在傳統(tǒng)上，規(guī)制的缺陷主要是過分保護(hù)現(xiàn)有服務(wù)商的利益的話，那么同樣可以想象，在某些情況下，特別是在新的輿論環(huán)境的影響下，為了政治目的而標(biāo)榜自己是競爭的倡導(dǎo)者，也有可能導(dǎo)致規(guī)制機(jī)構(gòu)過度地引入市場準(zhǔn)入，或者將目標(biāo)設(shè)定為極大化新進(jìn)入者的市場份額，而不是經(jīng)濟(jì)效率。

支持規(guī)制的人認(rèn)為，在引入競爭以后，規(guī)制機(jī)構(gòu)會很快地做出相應(yīng)的調(diào)整，將效率而不是利益集團(tuán)的利益作為目標(biāo)。而對規(guī)制持懷疑態(tài)度的人則認(rèn)為，規(guī)制機(jī)構(gòu)總是根據(jù)利益集團(tuán)的相對力量偏好不同的利益集團(tuán)。盡管這種對規(guī)制制度的懷疑態(tài)度目前得到媒體的竭力鼓噪，但我認(rèn)為，制度選擇終究應(yīng)該建立在堅(jiān)固的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)之上，特別是，由于目前尚需要建立更好的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的反壟斷框架，在這種情況下，廢除規(guī)制制度的做法值得商榷。

4.2規(guī)制與競爭是相互替代還是相互補(bǔ)充？

我們面臨的一個(gè)迫切的制度設(shè)計(jì)問題是，是在規(guī)制或者反壟斷中選取一個(gè)合適的制度，還是兩者之間相互結(jié)合，或者說讓兩種制度共享產(chǎn)業(yè)監(jiān)控權(quán)？

支持兩者之間相互替代的論據(jù)主要是多重委托人理論 。由于存在合同的外部性，每個(gè)委托人與代理人之間訂立的合同會相互影響，因此每個(gè)委托人為代理人提供的激勵(lì)就會相互影響。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，有關(guān)分離監(jiān)督職能會造成效率損失的討論很多，但是這些效率損失并不是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們杜撰出來的，因?yàn)閹缀趺總€(gè)人都知道政出多門所帶來的問題。

支持兩者之間相互補(bǔ)充的論據(jù)主要有三個(gè)方面：第一，建立多重監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以減少收買的可能性，比如如果規(guī)制機(jī)構(gòu)過于偏向現(xiàn)有運(yùn)營商，那么該運(yùn)營商就可以向反壟斷機(jī)構(gòu)申訴，這實(shí)際上等于增加收買的成本；第二，將不同的使命進(jìn)行分離可以使每個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有更為清晰的使命，這樣可以提高監(jiān)督效率；第三，規(guī)制干預(yù)所具有的事先性和反壟斷所具有的事后性，實(shí)際上決定了在決策者和評估者之間有一個(gè)分工關(guān)系。過去的經(jīng)驗(yàn)表明，在很多情況下，比如對于銀行監(jiān)管來講，如果將這兩種職能集中到一個(gè)機(jī)構(gòu)，很容易產(chǎn)生欺騙的激勵(lì)。

綜上所述，盡管隨著自由化的到來，競爭制度將在很多方面取代規(guī)制，但我認(rèn)為，規(guī)制與競爭制度在很多方面仍具有互補(bǔ)性。當(dāng)然，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制與反壟斷制度的理論研究還仍然處于探索階段，因此確切地判定兩者之間的關(guān)系還為時(shí)尚早。

5.結(jié) 論

隨著自由化的到來，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)中原有的規(guī)制制度開始受到挑戰(zhàn)。為此，我們面臨的制度設(shè)計(jì)問題是，在新的產(chǎn)業(yè)組織環(huán)境下，規(guī)制是否還有存在的必要，或者說反壟斷是否會完全取代規(guī)制制度。由于這些制度設(shè)計(jì)問題直接關(guān)系到未來我國網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)改革以及相應(yīng)的制度建設(shè)，因此全面地認(rèn)識兩種監(jiān)控制度安排是非常必要的。

針對這些問題，本文對網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制與競爭制度做了一些分析。我們看到，由于規(guī)制與反壟斷制度在干預(yù)時(shí)間、信息結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性等方面存在的差異，雖然兩者的使命都是為了對網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)控，但在很多方面，這兩種監(jiān)控制度的效率存在一些差異。我們特別以網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的重要特征—－互聯(lián)互通為例，說明在沒有找到其它機(jī)制之前，規(guī)制仍然是確定有效的互聯(lián)互通政策的重要手段。

根據(jù)這些分析我們認(rèn)為，我們國家今后在非競爭行業(yè)的改革首先應(yīng)該盡可能地引入競爭。應(yīng)該看到，在目前的制度環(huán)境下，引入競爭仍然面臨著很多種市場準(zhǔn)入壁壘，包括決策者的政治意愿，規(guī)制機(jī)構(gòu)的理論，以及各種經(jīng)濟(jì)壁壘。因此，不斷地促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的自由化，建立有效的反壟斷制度仍然是一個(gè)十分艱巨的任務(wù)。

但是在強(qiáng)調(diào)競爭的同時(shí)也應(yīng)該看到，至少在中短期內(nèi)，規(guī)制改革仍然必不可少，這不僅是因?yàn)橐?guī)制與競爭之間存在著密切關(guān)系，更重要的是，中國的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)改革的出發(fā)點(diǎn)是建立在非常弱的制度基礎(chǔ)之上，比如到目前為止，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的服務(wù)價(jià)格仍然是行政控制價(jià)格，而通過實(shí)施激勵(lì)改革措施(即引進(jìn)價(jià)格上限規(guī)制)，不但具有較小的改革阻力，而且會帶來非常大的福利改進(jìn)。

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