政府投資項目“代建制”初探

 作者:劉松橋    200

政府投資項目“代建制”初探
北京市工程咨詢公司 劉松橋

  為進一步深化固定資產(chǎn)投融資體制改革,充分利用社會專業(yè)化技術(shù)和管理經(jīng)驗,規(guī)范建設(shè)程序,提高政府投資建設(shè)項目的管理水平和投資效益,北京市從2002年10月開始,對全額使用政府投資的公益性建設(shè)項目進行“代建制”試點。到目前為止,主要試點項目有三個,按實施的先后順序分別為:北京回龍觀醫(yī)院1號病房樓工程項目、北京市疾病預(yù)防控制中心防病業(yè)務(wù)樓項目、北京市殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)體育訓(xùn)練中心建設(shè)工程項目(以下簡稱市殘聯(lián)代建項目)。

  北京市工程咨詢公司負(fù)責(zé)市殘聯(lián)代建項目的前期工作已近一年,完成了功能需求分析、征地補償談判、市政配套條件咨詢、可行性研究、環(huán)境影響評價、地震安全性評價、設(shè)計任務(wù)書編制、勘察及設(shè)計招標(biāo)、方案設(shè)計審查等項工作。在長時間的實際代建工作過程中,逐步形成了以下幾點的認(rèn)識。

  一、實行“代建制”是加強政府直接投資管理的強而有力的手段,值得在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,逐步推廣

  現(xiàn)有的政府投資項目大多由使用單位通過組建臨時基建班子進行建設(shè)管理。而基建班子通常缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟等背景知識,不完全清楚基本建設(shè)規(guī)律和現(xiàn)行建設(shè)程序,不能靈活運用最先進的建設(shè)項目管理方法。因此,難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象,如規(guī)劃、征地、可行性研究、勘察、設(shè)計、施工、材料及設(shè)備供應(yīng)等各主要環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié),工程建設(shè)周期長,工作效率不高,投資效益低下。另外,由于基建班子往往在項目建成后隨即撤消,積累的經(jīng)驗和有過的教訓(xùn)不能作為后續(xù)項目的借鑒。

  “代建制”模式下的代建單位在與政府部門簽定代建合同后,按投標(biāo)承諾組建專業(yè)化的管理團隊和配備專業(yè)的管理設(shè)備,在先進的管理思想和管理理論的指導(dǎo)下,為實現(xiàn)合同目標(biāo)而自主地開展工作,可以很好地按照合同要求全面完成建設(shè)任務(wù),減少浪費和損失。同時,使用單位在從力不從心的建設(shè)管理工作中解放出來后,“天然”地成為了代建項目的忠實的監(jiān)督者(當(dāng)然,需要政府正確引導(dǎo)),嚴(yán)密地監(jiān)視著各部位的工程質(zhì)量和每一筆工程費用的支出,有力地阻止著各種非正?,F(xiàn)象的出現(xiàn)。

  總之,若實行“代建制”,通過市場方式,在責(zé)權(quán)明晰的前提下,由代建單位代為履行項目法人的職能,不僅能按計劃、保質(zhì)保量地完成建設(shè)任務(wù),充分發(fā)揮政府投資效益,而且,有利于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),不斷提高政府投資管理水平和代建行業(yè)的建設(shè)管理水平。因此,“代建制”值得在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,首先考慮在使用單位基建力量薄弱且管理經(jīng)驗缺乏、規(guī)模較大且技術(shù)相對復(fù)雜的新建項目中進行推廣。

  二、“代建制”不同于目前通稱的“總承包”制和“項目管理”制,但代建單位需要吸收并應(yīng)用先進的現(xiàn)代項目管理方法

  工程總承包制是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托,按照合同約定對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包??偝邪髽I(yè)按約定對工程的質(zhì)量、工期和造價等向業(yè)主負(fù)責(zé),業(yè)主或業(yè)主聘請的專業(yè)項目管理公司作為其代表管理工程實施,業(yè)主對工程管理介入不深。

  工程項目管理制是指從事工程項目管理的企業(yè)(目前國內(nèi)此類企業(yè)尚不多見)受業(yè)主委托,按照合同約定,代表業(yè)主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務(wù)。項目管理企業(yè)不直接參與工程的建設(shè),但協(xié)助業(yè)主進行工程管理。

  “代建制”與以上二者的突出區(qū)別表現(xiàn)為:代建單位具有項目建設(shè)階段的法人地位(也即項目業(yè)主、甲方),擁有法人的權(quán)利(包含在政府監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán)),同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任(包含投資保值責(zé)任)。而不論總承包企業(yè),還是項目管理企業(yè)都不具備項目法人地位,都不能取代原有的基建班子,都不能改變原有的管理弊端。

  現(xiàn)代項目管理方法是近年來發(fā)展起來的一個管理學(xué)科的新領(lǐng)域,是在總結(jié)了各種各樣項目管理的一般規(guī)律的基礎(chǔ)上建立起來的一套管理理論和方法,適用于現(xiàn)代社會各行各業(yè)的各種項目的管理。目前,致力與項目管理方法促進的機構(gòu)主要有國際項目管理協(xié)會(以下簡稱IPMA)、美國項目管理協(xié)會(以下簡稱PMI)和英國皇家特許建造師協(xié)會(以下簡稱CIOB)。IPMA側(cè)重于一般項目管理的實踐, PMI側(cè)重于一般項目管理的理論,而CIOB側(cè)重于工程建設(shè)領(lǐng)域的項目管理的實踐。我國于1991年成立了中國項目管理研究會(PMRC)。2000年7月,中國項目管理研究會(PMRC)依據(jù)其與國際項目管理協(xié)會(IPMA)簽定的協(xié)議,開始將項目管理理論和方法在國內(nèi)進行推廣。

  為確保代建項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)和代建制自身的長遠(yuǎn)發(fā)展,也為加快本領(lǐng)域與國際接軌,應(yīng)在一開始就著眼于高處,要求代建單位吸收并應(yīng)用先進的現(xiàn)代項目管理方法,并派出獲得了CIOB、IPMP或PMP等國際認(rèn)證的專業(yè)管理人員參與代建項目的管理。

  三、項目代建費不宜直接套用《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》中的“建設(shè)單位管理費”,而宜依據(jù)工作內(nèi)容、難度和承擔(dān)的責(zé)任,在政府指導(dǎo)價的引導(dǎo)下由市場主體確定

  2002年9月27日,財政部下發(fā)了《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》(財建[2002]394號)。該規(guī)定第二十一條表述為:“建設(shè)單位管理費是指建設(shè)單位從項目開工之日起至辦理竣工財務(wù)決算之日止發(fā)生的管理性質(zhì)的開支。包括:不在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費,辦公費、差旅交通費、勞動保護費、工具用具使用費、固定資產(chǎn)使用費、零星購置費、招募生產(chǎn)工人費、技術(shù)圖書資料費、印花稅、業(yè)務(wù)招待費、施工現(xiàn)場津貼、竣工驗收費和其他管理性質(zhì)開支。”

  由以上可知:

  1. 建設(shè)單位管理費是階段性的費用,不包含從項目立項起至開工之日的前期工作的管理費用。前期工作的管理費用依項目的具體條件不同而存在較大的差別,通常,使用新征用地的項目大于使用自有建設(shè)用地的項目;周邊基礎(chǔ)設(shè)施條件欠缺的項目大于條件完善的項目;功能復(fù)雜、論證周期長的項目大于功能單一、論證周期短的項目。

  2. 建設(shè)單位管理費是局部性的費用,不包含在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費。

  項目代建費應(yīng)包括代建單位在項目前期、建設(shè)準(zhǔn)備、實施、驗收及保修階段發(fā)生的成本、應(yīng)繳的稅費(如營業(yè)稅及附加、所得稅)和合理的利潤。因此,建設(shè)單位管理費只是項目代建費的一個組成部分(大致相當(dāng)于實施階段的成本),而不是全部。項目代建費是與代建單位所承擔(dān)的“嚴(yán)格控制投資、充分發(fā)揮投資效益”的責(zé)任相對應(yīng)的。項目代建費雖然高于建設(shè)單位管理費,但是,高出部分的費用與原管理模式下的浪費或突破的投資相比,卻是微不足道的,更何況,項目代建費中的稅費最終還將歸入政府財政收入。

  項目代建費宜依據(jù)工作內(nèi)容、難度和承擔(dān)的責(zé)任,在政府指導(dǎo)價的引導(dǎo)下由市場主體確定??梢钥紤]的具體方法有:在代建單位招標(biāo)過程中,明確要求投標(biāo)單位在投標(biāo)書中詳細(xì)列示費用明細(xì)及取費依據(jù),并請評標(biāo)專家就代建費作出專項評審。但同時,要注意規(guī)范和凈化市場,堅決杜絕惡劣競爭,防止低于成本中標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生。

  四、項目代建階段宜界定為:從項目批復(fù)立項至保修期結(jié)束。依基本建設(shè)規(guī)律和“代建制”的特殊使命的要求,為強化管理、便于追溯違約責(zé)任,不宜將代建階段進一步細(xì)分

  按照現(xiàn)行的建設(shè)程序,項目建議書批復(fù)后,涉及土地、規(guī)劃和計劃等政府部門的有關(guān)項目選址、規(guī)劃條件、投資規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容等事項基本確定,代建單位可據(jù)此開展后續(xù)工作。項目建議書是代建單位了解和認(rèn)識項目的突破口、開展后續(xù)工作的基點,對代建單位非常重要,因此,應(yīng)對項目建議書嚴(yán)格把關(guān),明確要求項目建議書由具有相應(yīng)資質(zhì)的單位編制,并達(dá)到了國家規(guī)定的研究廣度和深度。特別提出的是:建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(或者使用要求、功能要求)一定要求明確,以避免使用單位和代建單位出現(xiàn)太多分歧而難以統(tǒng)一,影響項目順利開展。

  項目竣工驗收不能作為項目代建工作的終點,有必要再延續(xù)到保修期結(jié)束之日。按一般工程建設(shè)慣例,項目在竣工交付后,還有一年左右的保修期。如此安排,有兩大優(yōu)點:其一,便于施工合同的甲方(代建單位)和乙方(施工單位)完整地履行各自的權(quán)利和義務(wù);其二,便于使用單位在代建單位的指導(dǎo)下,逐步熟悉并掌握建成項目的正確的使用和管理要求。

  基本建設(shè)有其內(nèi)在的規(guī)律,這些規(guī)律部分外在表現(xiàn)為:聯(lián)系緊密的若干建設(shè)程序。這些程序雖然不能顛倒,但在充分把握規(guī)律的基礎(chǔ)上,通過科學(xué)規(guī)劃,可以實現(xiàn)相互搭接、相互穿插,從而縮短工期,降低費用。“代建制”的特殊使命可以理解為:嚴(yán)格控制投資規(guī)模,最大限度地發(fā)揮投資效益。

  實際操作過程中,若將代建階段再細(xì)分為前期工作和具體實施兩個階段(或更多階段),首先,不便于在尊重基本建設(shè)規(guī)律的基礎(chǔ)上,通過代建單位的統(tǒng)籌規(guī)劃,最充分地發(fā)揮代建管理的作用,實現(xiàn)代建制的特殊使命。其次,不利于現(xiàn)代項目管理方法在代建項目中的應(yīng)用和培育民族建設(shè)項目管理的市場主體?,F(xiàn)代項目管理中所指的項目是一個完整的項目,從項目的前期研究一直到項目后評價。項目管理需要將價值工程理論和壽命周期成本理論的應(yīng)用貫穿項目的始終。再次,不便于強化對政府投資的管理,難以追溯違約責(zé)任。眾所周知,項目前期的研究成果,對后期工作的開展是非常重要的。若分為多個階段,在后期工作中暴露了問題,是前期工作失誤造成的(此類原因不在少數(shù)),還是后期工作不力造成的,勢必很難界定,因此也難以找到責(zé)任主體,最終影響的,還是政府投資管理的效果。
 投資項目 代建制 建制 初探 政府 投資 項目

擴展閱讀

2024年3月19日,聯(lián)冠膠粘制品提質(zhì)降本第2期項目啟動,聯(lián)冠膠粘各部門負(fù)責(zé)人20多人參加了項目啟動會,降本增效云學(xué)院(深圳市財智菁英企管咨詢)2位咨詢導(dǎo)師出席了項目啟動儀式。聯(lián)冠膠粘經(jīng)過二十多年的發(fā)

  作者:姜上泉詳情


2024年3月6日,浙江杰諾電器精益管理項目啟動,杰諾電器董事長、總經(jīng)理、總監(jiān)、經(jīng)理等30多位經(jīng)管人員及降本增效云學(xué)院(深圳市財智菁英咨詢)3位咨詢導(dǎo)師出席了項目啟動會。杰諾電器2024年精益管理項目

  作者:姜上泉詳情


2024年1月23日,浙江立久佳運動器材精益管理第5期項目啟動,立久佳董事長、總經(jīng)理、總監(jiān)、經(jīng)理等20多位經(jīng)管人員及降本增效云學(xué)院(深圳市財智菁英咨詢)3位咨詢導(dǎo)師出席了項目啟動會。立久佳運動器材20

  作者:姜上泉詳情


2023年11月16日,鐵騎力士集團食品事業(yè)部兩家公司(綿陽楓葉牧場、綿陽斯坦瑞)啟動降本增效項目。鐵騎力士集團總裁、食品事業(yè)部總裁、副總裁及事業(yè)部各分子公司50多位經(jīng)管人員和降本增效云學(xué)院(深圳市財

  作者:姜上泉詳情


2023年10月4日–6日,七星電氣股份有限公司降本增效項目啟動訓(xùn)戰(zhàn),七星電氣BOSS和全體中高層經(jīng)管人員及3位項目老師參加了項目啟動訓(xùn)戰(zhàn)。項目啟動訓(xùn)戰(zhàn)前,項目老師對七星電氣進行了調(diào)研診斷,通過外部財

  作者:姜上泉詳情


2023年7月4日,聯(lián)冠膠粘制品提質(zhì)降本增效項目啟動,聯(lián)冠膠粘總裁和各部門負(fù)責(zé)人60多人通過線上與線下的方式參加了項目啟動會,降本增效云學(xué)院(深圳市財智菁英企管咨詢)4位咨詢導(dǎo)師也同時出席了項目啟動儀

  作者:姜上泉詳情


版權(quán)聲明:

本網(wǎng)刊登/轉(zhuǎn)載的文章,僅代表作者個人或來源機構(gòu)觀點,不代表本站立場,本網(wǎng)不對其真?zhèn)涡载?fù)責(zé)。
本網(wǎng)部分文章來源于其他媒體,本網(wǎng)轉(zhuǎn)載此文只是為 網(wǎng)友免費提供更多的知識或資訊,傳播管理/培訓(xùn)經(jīng)驗,不是直接以贏利為目的,版權(quán)歸作者或來源機構(gòu)所有。
如果您有任何版權(quán)方面問題或是本網(wǎng)相關(guān)內(nèi)容侵犯了您的權(quán)益,請與我們聯(lián)系,我們核實后將進行整理。


人才招聘 免責(zé)聲明 常見問題 廣告服務(wù) 聯(lián)系方式 隱私保護 積分規(guī)則 關(guān)于我們 登陸幫助 友情鏈接
COPYRIGT @ 2001-2018 HTTP://musicmediasoft.com INC. ALL RIGHTS RESERVED. 管理資源網(wǎng) 版權(quán)所有