政府投資項目實施“代建制”試點的比較分析與研究
湛江市基礎設施建設投資有限責任公司 甘文成

摘 要：本文通過借鑒各地政府投資工程項目“代建制”試點的成功經驗，對各地“代建制”模式的進行比較分析，從政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的建設管理體制改革的角度，研究了“代建制”的一般模式和發(fā)展趨勢。

關鍵詞：政府投資；項目管理；代建制；模式

隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設管理模式已由“投、建、管、用”多位一體的模式逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉化。近年來，全國各地均已開始推行政府投資建設工程 “代建制”項目管理模式的試點工作，并取得顯著成效，實現(xiàn)專業(yè)化建設管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創(chuàng)新。

結合各地試點的成功經驗，國務院于2004年7月16日發(fā)布的《關于投資體制改革的決定》就明確：“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”，“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。11月16日，建設部又出臺了規(guī)范性文件《建設工程項目管理試行辦法》，實質上就是規(guī)范“代建制”操作。本文主要結合建設部出臺的《建設工程項目管理試行辦法》，對上海、重慶和深圳三地試點所形成的經驗進行比較分析和探討。

一、三地試點的顯著成效

1、上海模式
上海政府投資工程管理體制改革自2001年啟動，改革的目標是建立“決策科學化、主體多元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運行機制，核心是實現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，切實轉變政府職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場，提高投資效益，防范投資風險，提升建設管理水平。

根據(jù)投、建、管、用四分離原則，上海重點開展工程建設項目“代建制”工作，早在2001年就先后出臺《關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市市政工程建設管理推行代建制試行規(guī)定》，提出建設交通系統(tǒng)政府投資項目建設管理體制改革實施方案，實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，已在市政、水務、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了11家單位為首批承擔政府投資項目的工程管理公司。

上海模式主要由政府主管部門、業(yè)主（投資方）、代建單位、設計和施工承建商四個方面組成，政府、投資公司、代建單位的權責一致，均在界定的職責范圍內，根據(jù)國家建設法規(guī)、條例和基本建設程序行使權力，履行職責。由新成立的行政主管部門上海市市政工程管理局來推行“代建制”試點，并依法成立具有獨立法人地位的項目法人作為投資者（業(yè)主），通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。

上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責任，確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位，主要對項目投資與還貸、設施經營進行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進行專業(yè)化管理。工程管理公司根據(jù)政府或經政府授權的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、初步設計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。

2、重慶模式
重慶早在2000年就開始大力推進政府投資工程管理方式的改革，實行“代建制”試點工程已有十多項，從已完工的項目看，無一“超概算”，無一不按期完工。2003年出臺《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》，這標志著重慶模式已從實踐中成長，從個案工程試點一步步走向制度化規(guī)范化運作。

重慶主要對項目立項、投資、建設、使用、資產管理各環(huán)節(jié)推行專業(yè)化分工，分別由與項目有關的政府部門提出立項申請和功能定位，經主管投資決策的市政府及相關主管部門，會同使用單位主管部門進行投資論證和平衡后作出投資決策；由政府授權的重慶市城市建設發(fā)展有限公司進行專業(yè)化組織管理，包括規(guī)劃設計、方案論證、征地拆遷、工程招標、建設監(jiān)管以及竣工驗收和產權移交；由計委、建委、財政、審計、監(jiān)察等部門監(jiān)督管理項目的建設管理過程；由國有資產管理或政府資產管理部門進行集中的資產運營和使用管理。

重慶市按“投、建、管、用”適當分離的建設管理原則，提出一整套改革思路。主要成立專門負責管理政府投資工程的城建發(fā)展公司，該公司現(xiàn)有員工不到30人，但同時負責實施8個項目，管理項目總投資約15億元，平均每個項目不足4人，大大少于過去臨時性或常設性項目管理機構的人數(shù)，節(jié)約了管理成本，走出了一條對政府投資工程實施“專業(yè)化集中管理”的道路。重慶市在指定由城建發(fā)展公司代理項目建設管理的同時，也在培育市場和走市場化道路上作出積極探索，已開始經過公開招投標程序選擇代建單位。

3、深圳模式
深圳經濟特區(qū)成立至今，已對政府投資工程的管理方式嘗試過多種模式的改革，如八十年代先后成立的基礎工作組、建筑工務局及九十年代成立的城市建設開發(fā)處、城市建設投資發(fā)展公司，都試圖對政府投資工程實行高度集中管理，但每次不管如何調整，其職責始終以負責市政工程建設為主，其它政府投資工程項目的建設基本上還是由政府各職能部門自行負責。

深圳此次主要借鑒香港等地的做法設立工務局，作為負責政府投資工程和其他重要公共工程建設管理的專門機構，總體思路是按“相對集中，區(qū)別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業(yè)主”的建設管理模式。這樣有利于發(fā)揮工務局的人才、專業(yè)及經驗優(yōu)勢，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。
深圳市工務局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工務局負責組織協(xié)調、監(jiān)督管理和建設管理任務，對工程前期工作、設計委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責，并接受建設行政主管部門的監(jiān)督；使用單位負責提出項目功能設計要求，并派人參與項目的設計審定和工程竣工驗收。在工程實施階段，通過公開招標選擇社會監(jiān)理、咨詢、擔保等中介組織，加強對政府投資工程建設的管理，保證建設工程質量，嚴格控制建設投資和施工工期。

二、三種模式的比較分析

1、代建項目范圍的選定
試點項目一般都是選定非經營性政府投資項目，而不是所有的政府投資項目：上海主要選定市政（含越江設施）、公路等建設工程項目（包括政府投資項目和招商項目）；重慶則針對使用各級財政預算內外資金和經有權機關批準收費籌集的資金1000萬元以上，以及1000萬元以下特別重要的政府公益性投資項目（涉及國家安全、保密等特殊項目除外），同時還規(guī)定對非盈利性的公益項目，特別是項目使用部門沒有常設基建部門，沒有精通基建方面的專業(yè)人才和基建經驗的，全部采用“代建制”的形式；深圳選擇除常年有政府投資工程任務，且有相應建設管理能力或特殊要求的專業(yè)部門（如國土、交通、水務、公安、教育等部門）的政府投資工程以外的其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程。

2、行政主管部門的監(jiān)管
上海市政工程管理局履行工程立項、市場規(guī)范、監(jiān)督管理等政府管理職能，其所屬的市政工程管理處和公路管理處負責具體管理工作；重慶要求市和區(qū)縣（自治縣、市）政府有關部門加強對“代建制”的管理，發(fā)展計劃部門牽頭負責“代建制”實施的監(jiān)督管理，財政部門負責項目資金使用的監(jiān)督管理，建設行政部門負責項目建設過程中的建設行政管理，其他有關部門按照各自職責分工參與有關工作；深圳工務局接受建設行政主管部門的監(jiān)督，其主管部門是建設局。

3、項目業(yè)主的委托
按照基本建設程序，項目建設一般有業(yè)主（投資者）和項目法人，而我國政府投資項目的投資主體歷來就是政府，沒有項目法人。隨著建設體制改革的不斷深入，政府項目投資多元化要求加強，須依法成立項目業(yè)主。業(yè)主與政府的想法不完全一樣，業(yè)主是通過市場手段委托項目管理企業(yè)完成項目建設。上海依法成立了具有獨立法人地位的建設工程項目法人，包括由政府全額投資或由政府控股的項目法人和經政府授權的投資主體，以及通過政府招商取得建設工程項目經營權，并承擔項目投資、建設、運營的項目公司；而重慶則由項目建成后的使用單位進行委托，并負責提供建設條件和外部環(huán)境；深圳公務局代表政府行使業(yè)主職能和項目管理職能，采用“交鑰匙”總承包（即設計—采購—施工總承包，簡稱EPC）形式，沒有委托項目管理企業(yè)行為。

4、建設工程項目管理市場的培育
目前，各地的建設工程項目管理市場都不成熟，缺少有足夠能力行使建設管理職能的項目管理企業(yè)。為了發(fā)育和健全建設工程項目管理市場，各地都在積極地逐步培育項目管理企業(yè)或指定有一定實力的單位作為項目管理企業(yè)，從而培育今后市場的競爭主體。按照項目管理企業(yè)的市場準入條件，上海初期批準5家（市政工程管理局系統(tǒng)）項目管理企業(yè)，并在10個市政工程招商項目施行“代建制”，初步形成了建設工程項目管理市場，為在市政建設領域推行“代建制”奠定基礎；重慶初期指定城建發(fā)展公司為項目管理企業(yè)，經過幾年的的“代建制”推廣，一批項目管理企業(yè)得到發(fā)展，目前已擁有十七八家項目管理企業(yè)，保證了“代建制”的順利實施。

業(yè)主已經可通過市場化運作，以公開招投標的方式，依據(jù)業(yè)績、專業(yè)人才的數(shù)量、委派到該項目的項目經理情況以及費用等指標選擇項目管理企業(yè)。上海市代理費主要含工程管理費、工程招標代理費和工程監(jiān)理費等；重慶市代理費基本參照項目建設單位管理費，比建設單位管理費稍高一點。顯然，代理費作為評標的一個指標，但不是主要指標，其用意是防止投標人之間為了中標而展開惡意的競爭，從而影響到項目的正常建設施工。

5、項目管理企業(yè)資質的要求
上海要求項目管理企業(yè)具有上海市建設和管理委員會頒發(fā)的項目管理資質證書或被列為試點的市政工程建設管理單位，具體要求符合《上海市工程建設項目管理公司資質管理暫行規(guī)定》，從以下方面進行全面評估：（1）管理業(yè)績、企業(yè)信譽；（2）出任項目管理的項目經理、項目管理班子人員的資歷和能力；（3）建設大綱的合理性和可行性；（4）投資、工期、質量、安全等管理目標；（5）管理目標與經濟責任的關連度。另外還要求具有征地拆遷、招投標、施工監(jiān)理、造價咨詢、發(fā)包代理、工程咨詢等資質證書。暫不具備的，經有關部門批準后，可與有資質證書的相關單位實行合作，并以工程管理公司名義對建設工程項目實施管理。

重慶企業(yè)必須具有以下條件才能向建設行政部門申請資質：（1）綜合甲級工程設計資質，或綜合甲級監(jiān)理資質，或本專業(yè)施工總承包一級以上資質，或綜合甲級工程咨詢資質；（2）相應資產；（3）與建設管理相適應的組織機構和項目管理體系；（4）與工程建設規(guī)模和技術要求相適應的技術、造價、財務和管理等方面的專業(yè)人員，有從事同類工程建設管理的經驗。在規(guī)定發(fā)布前，市政府或市級有關部門批準成立的專業(yè)項目管理機構或投資公司可以申請成為項目管理企業(yè)。重慶建設行政部門會同計委、財政等部門共同審定并公布名單，建委負責資質的日常管理工作。

6、項目管理企業(yè)的業(yè)務范圍
盡管在形式上與過去的建設單位差不多，但本質上是不同的，項目管理企業(yè)取得項目，要通過市場，管理的內容也比過去大大延伸，一般都要求項目管理企業(yè)不得從事與接受委托管理的建設工程項目相關的勘察、設計、監(jiān)理、施工、材料供應等直接或者間接的業(yè)務。

綜合各地情況，項目管理企業(yè)的主要業(yè)務范圍包括：（1）工程前期征地拆遷和市政配套等工作的協(xié)調管理；（2）協(xié)助完成項目可行性分析、項目策劃和項目可行性研究報告；（3）完成項目開工前所需的各項審批手續(xù)；（4）協(xié)助招標公司組織工程勘察、設計、監(jiān)理、施工、安裝、材料設備采購等的招標工作；（5）向業(yè)主提供全面的技術咨詢服務，參與合同談判與簽訂；（6）負責優(yōu)化設計，核查初步設計、施工圖設計、工程預算和施工組織方案等工作；（7）負責合同管理，按照所簽訂的各種合同組織工程建設，協(xié)調各單位之間的關系；（8）負責對工程進度、質量、投資、安全、文明施工的統(tǒng)一管理以及工程建設期間的投資控制和工程設計簽證，并對各施工工序的質量進行全面監(jiān)管；（9）編制項目實施用款計劃、建設進度計劃和財務預決算，報業(yè)主審批；（10）工程建設過程中，在批準的概算范圍內或在業(yè)主授權范圍內對單項工程進行局部調整或變更，重大調整或變更報業(yè)主審核，并報原審批單位批準；（11）組織工程竣工驗收和項目生產試運營，協(xié)助辦理權屬登記，負責編制竣工檔案并移交業(yè)主；（12）工程保修期管理，組織項目后評估，以及業(yè)主委托的其他工作。

可見，項目管理企業(yè)不同于一般的總承包商，也不等同于監(jiān)理單位，是代表業(yè)主對項目建設進行專業(yè)化管理，提供管理服務。項目管理企業(yè)一般是從立項后初步設計階段開始介入，有的甚至從項目可行性分析（立項）就開始介入，對項目實施全過程管理，發(fā)揮項目管理企業(yè)優(yōu)化設計以及控制投資、質量和進度的優(yōu)勢。

7、嚴格資金劃撥的管理
在“代建制”實施過程中，要嚴格控制資金劃撥和使用。根據(jù)政府投資工程財務管理制度的改革，將現(xiàn)行政府投資工程財政撥款方式由財政撥款給工程建設管理部門（建設使用單位），再由建設使用單位撥給施工和監(jiān)理單位的方式，改為由財政部門或者投資者根據(jù)建設使用單位簽證，按進度將工程款直接撥付給施工和監(jiān)理單位，并要求資金使用和劃撥經過項目管理企業(yè)的簽證和審核。這種支付方式有利于減少各個項目的資金積壓，盤活財政資金，提高財政資金的投資效益。

上海模式要求項目法人負責建設工程項目資金的籌措、還貸與管理。按合同的約定落實經費，據(jù)項目管理企業(yè)的簽證及時核付工程款。項目法人制訂符合國家規(guī)定的財務管理制度，確保資金運作的規(guī)范和安全，并接受政府有關部門的審計和監(jiān)督。

重慶市財政部門按計劃撥付資金：公益項目初步設計和概算批準后，計委將投資計劃下達項目單位；尚未組建項目法人的，可將投資計劃下達項目管理企業(yè)。項目管理企業(yè)按合同設立相應的項目部和專用賬戶，據(jù)工程進度支付工程款。服務費用經財政部門和計委審定后計入項目總投資。項目竣工后，工期提前、質量優(yōu)良的，項目單位按合同約定給予獎勵；超出項目概算或質量不合格的，按合同約定承擔違約賠償責任。

8、明確各主體之間的法律責任
“代建制”主體之間的法律責任必須明確。上海市要求項目管理企業(yè)公開招標選擇設計和施工承建商，同時還要按競標方案的承諾，派出相應的建設工程項目管理人員，確保工程按期完成，并按項目法人質量終身負責制承擔相應的法律責任，因自身過失造成投資方經濟損失的，應當承擔賠償責任。重慶市要求，因設計不當造成超概的，承擔合同約定的連帶責任；建設項目的投資、質量和工期的控制未達到合同約定的，按法律法規(guī)的規(guī)定和合同的約定承擔責任；項目管理企業(yè)負責人及其項目部負責人對建設項目實行終身負責制，嚴重違約的，除承擔違約責任外，5年內不得承擔公益項目的建設管理代理。

三、“代建制”的發(fā)展趨勢
實踐證明，政府投資項目推行“代建制”，是實現(xiàn)我國政府投資項目體制改革目標的一種有力措施。筆者認為，這三種模式總體目標完全一致，大體框架基本統(tǒng)一，具體操作略有不同。而上海和重慶的做法值得借鑒和推廣，也是建設部《建設工程項目管理試行辦法》的基礎。深圳雖然也取得了可喜的成績，但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務局作為業(yè)主統(tǒng)管所有的代建項目，不通過招投標，權力過分集中，屬壟斷行為，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項目年度計劃不能完成的現(xiàn)象，是典型的“EPC”方式。

1、“代建制”與“EPC”的區(qū)別
“代建制”與“EPC”這兩種在國際上廣泛運用的現(xiàn)代項目管理模式有著很大區(qū)別。
項目“代建制”最早起源于美國建設經理制（CM）。CM是業(yè)主委托建設經理來負責整個項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的范圍內以業(yè)主名義開展工作，如有權自主選擇設計單位和承包商，業(yè)主則對建設經理的一切行為負責。采用CM進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理。

“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離，由業(yè)主委托有相應資質的項目管理企業(yè)對招投標和勘察、設計、施工、監(jiān)理等建設全過程進行組織管理，竣工后交付業(yè)主的項目建設管理行為。政府投資項目“代建制”，則是指政府投資項目經過規(guī)定的程序，委托有相應資質的項目管理企業(yè)代理業(yè)主組織和管理項目的建設。

工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。其中，“EPC”則要求總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現(xiàn)設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務。

顯然，“代建制”與“EPC”不能混為一談。“代建制”是對建設管理費用的承包，項目管理企業(yè)具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利（包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設資金的支配權），同時承擔相應責任（包括投資保值責任）；而“EPC”是對工程造價的整體承包，總承包商不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任，因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

2、“代建制”模式的完善與推廣
通過綜合分析與研究，結合《建設工程項目管理試行辦法》，筆者認為，在“代建制”模式中應該存在五大主體：政府、業(yè)主、項目管理企業(yè)、承建商、使用單位（運營單位）。這五大主體之間的關系是：政府成立城投公司作為項目業(yè)主，政府主管部門負責對建設工程項目管理市場進行監(jiān)管；業(yè)主按招商合同選擇項目管理企業(yè)，并負責投融資和建設資金管理，接受財政部門審核；項目管理企業(yè)按合同負責項目的建設管理，并接受政府和業(yè)主的監(jiān)管；承建商按合同負責項目的設計施工和材料采購等工作，并接受項目管理企業(yè)管理；使用單位（運營單位）最終使用（運營）竣工后的項目，并在使用（運用）過程中接受政府和業(yè)主監(jiān)管。

推行“代建制”關鍵在于選擇項目管理企業(yè)。項目管理企業(yè)、承建商和運營單位必須通過市場公開招投標確定。項目管理企業(yè)的培育是“代建制”推行的關鍵，相關法律法規(guī)的制定是“代建制”實施的基礎，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會全面開放建設工程項目管理市場，培育代建主體，制定規(guī)章制度，完善合同管理，加強政府監(jiān)督，吸引眾多專業(yè)項目管理企業(yè)通過公平競爭的方式參與政府投資工程項目管理，是完善“代建制”的必然選擇，2004年12月1日起執(zhí)行的《建設工程項目管理試行辦法》必將起到極大的促進作用。

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