90年代中期以來,中國腐敗現(xiàn)象的發(fā)展演變呈現(xiàn)出從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)變的趨勢。改革開放初期,腐敗現(xiàn)象主要是由于計(jì)劃和市場兩種資源配置機(jī)制同時(shí)并存所產(chǎn)生的大量尋租機(jī)會(huì)誘發(fā)的。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架的初步確立和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管措施逐步出臺(tái),由雙軌制帶來的尋租機(jī)會(huì)大幅度減少,尋租型腐敗在90年代中期以后相應(yīng)地呈現(xiàn)出衰減的態(tài)勢。但另一方面,政治領(lǐng)域?yàn)E用公共權(quán)力謀取私利的腐敗行為呈現(xiàn)上升態(tài)勢。這主要表現(xiàn)為:黨政領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件逐步向“高層化”發(fā)展同時(shí)“一把手腐敗”比例在增長,[1]腐敗的群體性特征明顯,腐敗分子在政治上拉幫結(jié)派形成了具有緊密人身依附關(guān)系的關(guān)系網(wǎng),在經(jīng)濟(jì)上互相利用結(jié)成了利益同盟或利益共同體[2];“一把手腐敗”、用人腐敗等政治領(lǐng)域腐敗案件居高不下。“一把手腐敗”、用人腐敗、司法腐敗、公賄、行政腐敗等腐敗形式的流行,究其制度根源在于現(xiàn)有的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制、干部人事制度、司法體制、政府間管理體制和行政管理體制存在著嚴(yán)重的缺陷。政治領(lǐng)域腐敗案件多發(fā)高發(fā)趨勢表明,政治體制改革相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。因此,制度反腐敗的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政治領(lǐng)域,通過推動(dòng)政治體制改革與創(chuàng)新從源頭上預(yù)防和治理腐敗,盡快度過腐敗的高峰期。[3]


一、“一把手腐敗”與黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革


在當(dāng)前各種腐敗形式中,“一把手腐敗”現(xiàn)象最為突出。無論是從發(fā)案的絕對(duì)數(shù)量還是從當(dāng)年查處職務(wù)犯罪案件總量中所占比例來看,各級(jí)黨委、政府及有關(guān)職能部門的主要負(fù)責(zé)人即俗稱的“一把手”腐敗案件發(fā)案率和涉案金額中大案比例近年來都有逐年上升的趨勢,一些地方和部門出現(xiàn)了一把手“前腐后繼”的腐敗接力賽。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前在領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪的案件中,黨政一把手的案件約占總數(shù)的三分之一甚至更高。[4]從大案在“一把手”職務(wù)犯罪案件所占比例來看,1999年“一把手”職務(wù)犯罪案件中的大案比例是51 8%,而到2003年這一比例已經(jīng)上升到75 1%。[5]


“一把手腐敗”案件的高發(fā)頻發(fā)說明它已是一種反復(fù)出現(xiàn)的、“前腐后繼”的理性行為,屬于制度性腐敗。其深層的原因在于現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制為“一把手腐敗”提供了激勵(lì)機(jī)制、機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu),同時(shí)反映出對(duì)“一把手”約束機(jī)制的軟化?，F(xiàn)行的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制使權(quán)力高度集中于“一把手”同時(shí)又缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制,這是“一把手腐敗”得以猖獗的主要根源。因此,改革黨政領(lǐng)導(dǎo)體制成為從源頭上預(yù)防和治理“一把手腐敗”的關(guān)鍵。


首先,積極推進(jìn)黨內(nèi)民主和基層民主,從根本上改變自上而下的權(quán)力授受機(jī)制。在自上而下的權(quán)力授予和逐級(jí)向上負(fù)責(zé)的體制中,腐敗的“一把手”只要“搞掂”與其直接上級(jí)的關(guān)系就可以在自己管轄的范圍內(nèi)為所欲為而暢行無阻。只有實(shí)行選舉民主,將“一把手”的選擇權(quán)交給選民,才能從根本上改變自上而下的權(quán)力授受機(jī)制,也才能使人人起來監(jiān)督政府從而徹底打破各種各樣的關(guān)系網(wǎng)。選舉民主的突破口是黨內(nèi)民主和基層民主。執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主對(duì)人民民主具有很強(qiáng)的示范和推動(dòng)作用。有人建議,各級(jí)黨的“一把手”應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持差額選舉,同時(shí)應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格的任期制,任期內(nèi)不得隨意調(diào)動(dòng),并對(duì)連任屆數(shù)做出明確規(guī)定。黨代會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行常任制,充分發(fā)揮黨代表的作用。充分保證黨內(nèi)言論自由。凡重大問題必須由集體討論決定,實(shí)行票決制“一人一票”。[6]“一把手腐敗”的主體是鄉(xiāng)村基層干部,因此推進(jìn)基層民主對(duì)于遏止“一把手腐敗”具有十分重要的作用。村委會(huì)直選推動(dòng)了農(nóng)村黨支部書記的“兩票制”選舉,即首先由黨員和村民進(jìn)行民主推薦投票,然后黨員根據(jù)民主推薦結(jié)果正式選舉產(chǎn)生黨支部書記。兩票制選舉作為一種制度創(chuàng)新形式較好地解決了人民民主和黨內(nèi)民主的結(jié)合問題,并增加了黨支部書記的民意基礎(chǔ)和政治合法性。兩票制選舉目前正由中組部在全國范圍內(nèi)加以推廣。在農(nóng)村基層干部直接選舉的基礎(chǔ)上,一些地方開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)選舉方式改革。步云鄉(xiāng)在2001年底舉行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中采取全鄉(xiāng)選民選舉出唯一的鄉(xiāng)長候選人再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大正式選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長的“兩票制”選舉方式,將直選的精神實(shí)質(zhì)和程序的合法性有機(jī)地統(tǒng)一起來。[7]上述鄉(xiāng)村基層選舉民主的制度創(chuàng)新和程序創(chuàng)新代表著中國民主政治發(fā)展的方向,同時(shí)對(duì)于從制度根源上解決鄉(xiāng)村基層干部的腐敗問題具有關(guān)鍵性的作用,應(yīng)當(dāng)予以積極鼓勵(lì)和適時(shí)加以推廣。


其次,從體制上解決“一把手”責(zé)任無限、權(quán)力無邊的情況。“一把手”責(zé)任無限必然要求權(quán)力無邊,否則難以承擔(dān)第一責(zé)任人的重任。實(shí)行黨政分開和政治與行政分開,就是為了明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、行政管理干部各自的職權(quán)和責(zé)任,做到各司其職、各負(fù)其責(zé)。實(shí)行黨政分開,最重要的是將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開,避免三種權(quán)力同時(shí)集中于一個(gè)人身上。按照黨政分開的思路,黨委會(huì)要負(fù)責(zé)提名推薦政府首長和法官的人選,提出政策方針路線,交由政府首長去執(zhí)行,并根據(jù)政府首長的執(zhí)行結(jié)果決定其去留。黨委會(huì)成員可通過法定選舉程序進(jìn)入人大常委會(huì)任職,實(shí)現(xiàn)黨委會(huì)和人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決策權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的銜接,黨的“一把手”同時(shí)擔(dān)任人大常委會(huì)主任。政府要實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制,行政首長有權(quán)挑選和任命副職官員和部門首長,同時(shí)改變黨政聯(lián)合決策聯(lián)合發(fā)文的機(jī)制,將行政決策權(quán)真正交給行政首長,這樣才能真正建立起政府向民眾負(fù)責(zé)的責(zé)任政府體制來。在黨政分開的基礎(chǔ)上,還要落實(shí)政治和行政分開的原則。只有實(shí)行政治和行政分開,嚴(yán)格限制政治任命官員的范圍,依法明確劃分政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員各自的職責(zé)權(quán)限,事務(wù)類公務(wù)員實(shí)行考試錄用、考績晉升和常任制,才能使事務(wù)類公務(wù)員依法行政、科學(xué)管理,抵制“一把手”對(duì)自己職責(zé)范圍內(nèi)事情的不當(dāng)干預(yù)。


最后,實(shí)行參與式?jīng)Q策和決策過程透明化,從決策機(jī)制和程序上改變“暗箱操作”、“一言堂”和“拍腦袋決策”等現(xiàn)象。所謂參與式?jīng)Q策就是保障公眾參與政府決策并在其中擁有知情權(quán)和發(fā)言權(quán)的決策方式。參與式?jīng)Q策的具體制度安排包括,重大事項(xiàng)決策必須舉行公開聽證會(huì),廣泛聽取利害相關(guān)各方的意見;實(shí)行專家咨詢論證制度,決策方案的設(shè)計(jì)和決策可行性的評(píng)估必須由相對(duì)獨(dú)立于政府的思想庫和智囊團(tuán)及與之相聯(lián)系的專家學(xué)者來進(jìn)行;建立相對(duì)獨(dú)立的民意調(diào)查系統(tǒng),搜集民眾對(duì)政府決策的評(píng)價(jià)并據(jù)此調(diào)整政府的政府。參與式?jīng)Q策的制度安排應(yīng)當(dāng)上升為法定的決策程序,不經(jīng)過這些程序做出的決策應(yīng)當(dāng)被判定為程序違法而歸于無效。決策過程的透明化,要求政府通過新聞媒體、因特網(wǎng)等手段對(duì)重大決策信息及時(shí)進(jìn)行社會(huì)公示,并開辟專欄或?qū)^(qū)鼓勵(lì)公眾就相關(guān)決策問題展開自由的、理性的討論和辯論,開展決策者與公眾的協(xié)商對(duì)話。在民主協(xié)商凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)上做出決策。


總之,改革現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制,改變權(quán)力高度集中于“一把手”同時(shí)又缺乏監(jiān)督制約的狀況,是從源頭上預(yù)防和治理“一把手腐敗”的治本之策。


二、“用人腐敗”與干部人事制度改革


所謂“用人腐敗”就是黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部利用人事任免調(diào)動(dòng)等干部管理權(quán)謀取私利的行為。用人腐敗的具體表現(xiàn)形式包括:買官賣官,跑官要官,任人唯親,賄選等。用人腐敗經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展演變的過程。90年代初,用人腐敗仍被稱為用人問題上的不正之風(fēng),90年代中期以后“吏治腐敗”、“用人腐敗”等術(shù)語在黨和政府文件中的使用頻率越來越高,買官賣官等用人腐敗案件日益增多。這一方面表明,用人腐敗開始從“灰色腐敗”走向“黑色腐敗”,越來越不為人們所容忍,反對(duì)用人腐敗的呼聲日益高漲。另一方面也表明,用人腐敗呈現(xiàn)上升趨勢,且危害也越來越大。


自上而下選拔任用干部的現(xiàn)行干部人事制度使干部管理權(quán)集中在少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)者手中同時(shí)對(duì)他們的權(quán)力又缺乏有力的監(jiān)督制約機(jī)制,這是導(dǎo)致用人腐敗的重要制度誘因。因此,改革現(xiàn)行的干部人事制度成為從源頭上預(yù)防和治理買官賣官等用人腐敗的關(guān)鍵。




一是要擴(kuò)大干部任用工作中的民主,逐步從選拔政治過渡到選舉政治。自上而下的干部選拔任命體制使干部選用權(quán)集中在少數(shù)幾個(gè)人手中,買官者所需要賄賂的對(duì)象數(shù)量有限,賄賂成本也有限,買官者很容易把賄賂成本轉(zhuǎn)嫁給普通民眾。而在自由的、競爭性的選舉體制中,賄賂者所需要面對(duì)的是人數(shù)眾多的選民,賄選的成本高于買官的成本,而且賄選者在當(dāng)選后很難把賄選成本轉(zhuǎn)嫁給選民,否則他將難以再次當(dāng)選,不僅如此,當(dāng)選后他還要兌現(xiàn)選舉時(shí)的承諾為選民謀福利。由于競爭對(duì)手的揭發(fā)和反對(duì),由于賄選成本會(huì)增加到賄選者難以承擔(dān),由于選民的權(quán)利意識(shí)蘇醒而越來越難以被收買,隨著選舉的重復(fù)進(jìn)行,賄選等選舉腐敗會(huì)呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢。因此,從選拔政治過渡到選舉政治是遏止用人腐敗的治本之策。90年代中期以來,以擴(kuò)大干部任用工作中的民主為方向的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔制度改革取得了不少積極有益的成果,如實(shí)行民主推薦、民意測驗(yàn)、考察預(yù)告、任前公示等。2002年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》將這方面的改革成果加以制度化并全面推廣實(shí)行,在遏制用人腐敗方面產(chǎn)生了良好的效果。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持以擴(kuò)大干部任用工作中的民主為方向,進(jìn)一步健全干部選拔制度?？梢钥紤]制定民主推薦程序的實(shí)施細(xì)則,對(duì)“群眾公認(rèn)”原則做出具體的量化要求,適當(dāng)增加民主推薦的輪次,適度公布民主推薦、民意測驗(yàn)的結(jié)果,民主推薦會(huì)召開之前發(fā)布干部考核公告并民意測驗(yàn)的結(jié)果,民主推薦會(huì)召開之前發(fā)布干部考核公告并鼓勵(lì)受考核干部進(jìn)行述職報(bào)告以及擴(kuò)大民主推薦和個(gè)別談話中的知情群眾參與范圍等。[8]此外,四川、江蘇等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)甚至縣市領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生方式上實(shí)行“公推公選”,即實(shí)行公開報(bào)名、閉卷筆試、面試接受公開民主測評(píng)、根據(jù)民主測評(píng)得票數(shù)進(jìn)行正式選舉等。[9]“公推公選”在傳統(tǒng)的干部選拔制度中引入了公開性、競爭性并擴(kuò)大了群眾的參與。這種制度創(chuàng)新一經(jīng)產(chǎn)生就被證明具有強(qiáng)大的生命力,并在一定范圍內(nèi)得到了推廣。“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記制度應(yīng)當(dāng)向全國推廣并向更高的層級(jí)延伸。


二是要改進(jìn)干部考察考核方式、方法,實(shí)現(xiàn)干部考評(píng)管理的科學(xué)化。建立對(duì)干部能力和業(yè)績的科學(xué)考評(píng)指標(biāo)體系和方法,避免考察考核評(píng)價(jià)中感情、關(guān)系等人為因素的干擾,對(duì)于防止用人腐敗具有十分重要的意義。正如有的學(xué)者指出的那樣,選人用人的主要依據(jù)應(yīng)當(dāng)是能力,政績是人的能力的表現(xiàn)形式之一,包含在廣義的能力之中。依據(jù)能力選人用人,需要借鑒能力主義管理思想,后者的基礎(chǔ)是對(duì)人的能力的公正評(píng)價(jià)。應(yīng)當(dāng)將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職條件量化、細(xì)化為一個(gè)科學(xué)的指標(biāo)體系,使之具有很強(qiáng)的可操作性。同時(shí)還應(yīng)組織力量研究、開發(fā)出一套測評(píng)干部素質(zhì)能力的方法和技術(shù)。[10]干部考察應(yīng)當(dāng)將平時(shí)考察與任前考察相結(jié)合,建立起經(jīng)常性考察、階段性考察、年度考察與任前考察相結(jié)合的考核機(jī)制。干部考察還應(yīng)建立先進(jìn)合理的干部考察體系,使考察內(nèi)容細(xì)化、量化,民主測評(píng)表應(yīng)設(shè)計(jì)得科學(xué)合理并盡可能量化,由群眾對(duì)根據(jù)被評(píng)判對(duì)象的實(shí)際表現(xiàn)給予“判分”。還應(yīng)建立干部考察工作責(zé)任追究制度,促使考察組深入群眾全面了解被考察對(duì)象情況。[11]此外,還應(yīng)當(dāng)借鑒國外做法和經(jīng)驗(yàn),探索建立公共部門績效評(píng)估指標(biāo)體系,由上級(jí)主管、同事、服務(wù)對(duì)象或管理對(duì)象(客戶)根據(jù)相應(yīng)的指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)判,并根據(jù)考評(píng)結(jié)果決定升遷獎(jiǎng)懲。


三是要健全干部分類管理制度,不斷改革和完善公務(wù)員制度。首先要健全黨政干部管理制度。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)實(shí)行“競爭上崗”的選舉制。各級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人可以通過“兩票制”選舉的方式產(chǎn)生。為了體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo),同級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)掌握行政首長人選的提名權(quán),后者經(jīng)由人大通過法定選舉程序選舉產(chǎn)生,同時(shí)應(yīng)當(dāng)賦予行政首長以政府組成人員的委任權(quán)和人大以審查批準(zhǔn)權(quán),這樣才能真正落實(shí)行政首長負(fù)責(zé)制。選舉和委任產(chǎn)生的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)依法實(shí)行任期制,事務(wù)類公務(wù)員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實(shí)行考試錄用,考績晉升和常任制。無論是委任制官員還是實(shí)行考任制的事務(wù)類公務(wù)員都不應(yīng)實(shí)行“競爭上崗”的辦法,同時(shí)也不應(yīng)把黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用程序用到委任制和考任制官員身上,否則就將影響到行政首長負(fù)責(zé)制的落實(shí)。要結(jié)合完善國家公務(wù)員制度,逐步建立體現(xiàn)崗位職責(zé)、能力、業(yè)績等因素,職務(wù)工資與績效工資相結(jié)合的工資制度。適當(dāng)拉開不同職務(wù)和職級(jí)的收入差距,發(fā)揮職務(wù)和職級(jí)工資的激勵(lì)功能,同時(shí)抓緊建立廉政公積金,增加公務(wù)員對(duì)廉潔從政的收入預(yù)期。其次要完善事業(yè)單位人事管理制度。對(duì)不同類型事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員區(qū)別不同情況分別實(shí)行聘任、選任、委任和考任,建立重實(shí)績、重貢獻(xiàn)的分配制度,收入分配向關(guān)鍵崗位和優(yōu)秀人才傾斜。最后要改革和完善國有企業(yè)經(jīng)營管理人才的選拔任用方式。對(duì)作為國有資產(chǎn)出資人代表的董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)成員應(yīng)依法實(shí)行派出制并對(duì)各級(jí)國有資產(chǎn)管理委員會(huì)負(fù)責(zé),國有企業(yè)經(jīng)理則應(yīng)由董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)聘任并實(shí)行契約化管理,并將企業(yè)經(jīng)營管理者的薪酬與其責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)績相掛鉤,逐步推廣年薪制、股權(quán)期權(quán)激勵(lì)等分配方式。


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