炎炎6月，李金華再掀審計風暴。今年的審計報告讓我們喜憂交集。喜的是國家審計署繼續(xù)忠實地履行職責，2005年的“審計風暴”依舊風頭強勁；憂的是披露的問題依然觸目驚心，可謂“老賬”尚未償清，“新債”又如潮而至。面對“仍然觸目驚心”的審計賬單，尤其在一些問題上“屢審屢犯”的現(xiàn)實，我們有理由懷疑，“審計風暴”還能刮多久？我們不能不思考這樣一個問題：如何從源頭上治理預(yù)算違規(guī)頻發(fā)——至少使審計“清單”不再那么“觸目驚心”？

　　蔡 霞：大學教授

　　周士君：審計工作者

　　鄔鳳英：記者

　　僅靠“屢審”對付不了“屢犯”

　　記者：每次審計報告公布就會刮起“審計風暴”，這實際上已經(jīng)成了中國社會和政治生活中一種“現(xiàn)象”，您如何看待這種“現(xiàn)象”？

　　蔡霞： 我覺得審計報告所以能夠掀起“風暴”，主要是這樣幾個原因：第一是違法違規(guī)的資金數(shù)額巨大，動不動就幾十億、幾百億。在一般老百姓看來，這簡直是天文數(shù)字；再有，審計風暴也顯示了新一代領(lǐng)導(dǎo)人反腐敗的決心和膽量。

　　周士君：近年來，審計監(jiān)督之所以“風暴”頻頻，并形成了一種獨特的社會現(xiàn)象，恐怕跟我們現(xiàn)有的監(jiān)督體制有關(guān)。因為監(jiān)督體制中有不健全或不完備的因素存在，監(jiān)督力度的大小就往往取決于監(jiān)督者的作為程度了。于是，遇到有作為的執(zhí)法者，監(jiān)督力度便陡然增強，從某種程度上而言，就是執(zhí)法者作為與不作為之間形成的“壓差”。假若我們的監(jiān)督機制健全，無論誰來執(zhí)法，無論是張金華還是王金華出任審計長，其監(jiān)督力度便不會出現(xiàn)人為的“壓差”，又哪里還有“風暴”可言。故只有建立合理而完備的監(jiān)督制度，使監(jiān)督力度不會因人而異，因時而異，“風暴”現(xiàn)象也便自行消失。

　　記者：今年的審計報告，與往年有沒有不同？

　　周士君：今年的報告更加增強了理性分析的力度，通過精辟的理性分析，不僅使報告觸及到了審計成果的實質(zhì)，而且提高了報告的立意層次。

　　蔡霞：好像沒什么不同。金額差不多，涉案的部門差不多，違規(guī)的手段也差不多。如果說有什么新意的話，是突出了對金融單位，特別是四大金融資產(chǎn)管理公司的審計。還有，對于更多涉及百姓利益的問題加強了審計力度，比如醫(yī)療問題，學校的違規(guī)收費問題，專項資金被侵占等問題。

　　記者：涉案部門還真差不多，如國家體育總局、水利部和科技部等，簡直是屢審屢犯。為什么會這樣？

　　周士君：“屢審屢犯”是審計權(quán)威缺位的必然結(jié)果！對于那些部委來說，與審計署，既級別相當，又同為政府部門，其真正的權(quán)威與那些違紀單位相比實在也大不到哪里去，于是就出現(xiàn)了“審計難、執(zhí)行更難”的審計監(jiān)督瓶頸。此種狀況愈往下走也愈嚴重，這也是地方審計機關(guān)很難刮起“審計風暴”的原因所在。

　　蔡霞：癥結(jié)在于事后的問責有問題。按理說，審計風暴后面應(yīng)該是“紀檢風暴”、“問責風暴”，甚至是一場公共財政的“改革風暴”。

　　記者：您認為應(yīng)該采取什么措施才能遏止“屢審屢犯”？

　　蔡霞：我覺得一方面要完善問責制，另一方面人大應(yīng)該積極介入，因為根據(jù)我國憲法和法律，政府官員都是由人大任命的，如果人大能夠根據(jù)審計報告提出質(zhì)詢，就完全可以迫使對問題負有責任的官員引咎辭職。此外，社會輿論的監(jiān)督也是必不可少的。未來期待能夠形成這樣一種政治文化，即一旦出現(xiàn)類似問題，不待人大等權(quán)力機關(guān)采取行動，相關(guān)的官員就自動辭職，以示負責。

　　周士君：在現(xiàn)有條件下，面對那些責任官員，審計機關(guān)并非無計可施。如盡快建立審計結(jié)果共享機制，使審計成果充分為公檢法等司法機關(guān)所用。畢竟審計機關(guān)揭示出的一些違紀問題，不僅大都翔實準確，而且可以省去司法機構(gòu)為取證而投入大量的精力，加快了辦案的力度和節(jié)奏。尤其對于經(jīng)濟犯罪事項來說，審計結(jié)果反映出的問題往往不用任何的“轉(zhuǎn)換”，就可以為紀檢、監(jiān)察以及其他司法機構(gòu)所用。故而在審計機關(guān)和司法機構(gòu)間建立辦案“互動”機制，以增強對違紀單位負責人的責任追究力度。這樣，才能對責任官員形成一種引咎辭職的壓力和威懾氛圍。

　　記者：我有個疑問，把問題端出來了，審計機關(guān)是不是就沒事了？

　　蔡霞：審計署的工作就是這樣，把“問題端出來”就可以了，揭示問題是審計工作的任務(wù)，但是解決問題不是審計部門的工作。審計署只需要考慮審計事實和數(shù)據(jù)的準確性和權(quán)威性，其他的問題它沒有能力也沒有必要過多考慮。

　　周士君：問題端出之后，審計機關(guān)緊接著是面臨如何“執(zhí)行”的問題，即如何把自己下達的審計決定落到實處。但一個審計決定究竟落實到何種程度，并非全然與審計機關(guān)的單方努力成正比。

　　風暴為何只在上邊刮

　　記者：審計不僅僅是中央的事吧，地方政府也有一個亂花錢的問題。但目前，“審計風暴”主要在中央部門刮起,而在地方卻鮮有類似回應(yīng)，這說明什么？

　　周士君：現(xiàn)行審計法規(guī)定，審計機關(guān)在向人大提供報告之前，必須就相同的審計事項向政府提供審計報告。在這種情況下，那些能掀起“風暴”或“旋風”的賣點，早已被審計機關(guān)的主管者“過濾”殆盡，所以地方審計機關(guān)的報告，一般很難出現(xiàn)像審計署那樣的直擊違紀問題的核心和痛處的亮點來。當然，其中也不排除一些地方審計機關(guān)有“明哲保身”的情形存在。

　　蔡霞：這是一個制度設(shè)計問題。我們國家的審計體制是這樣的，地方各級審計機關(guān)既對本級人民政府負責，也對上級審計機關(guān)負責，上級審計機關(guān)從業(yè)務(wù)上對下級審計機關(guān)實行領(lǐng)導(dǎo)，在行政方面，人事關(guān)系方面是由本級政府負責管理。所以，讓它來審計同級政府，顯然會有諸多為難的地方。

　　記者：這樣的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，會不會影響地方審計的獨立性？

　　蔡霞：當然會有影響。審計機關(guān)屬地領(lǐng)導(dǎo)，很難監(jiān)督地方的最高行政長官。道理很簡單，刀刃砍不著刀把，自己不可能監(jiān)督好自己。

　　記者：那怎么做才能保證審計的獨立性？尤其在審計一些位高權(quán)重的政府部門的時候，如何保證審計的獨立性？

　　蔡霞：任何形式的獨立性都是有限的，不存在絕對的獨立性，都是相對的獨立性。另外，獨立性體現(xiàn)在兩個方面，一個是形式上的獨立，即組織機構(gòu)獨立；另一個是精神上的獨立，比如說審計長自己能不能做到客觀公正，這也是很重要的?，F(xiàn)在社會上稱“鐵腕審計”，事實上承認了審計長有精神上的獨立。審計長曾經(jīng)表示，不斷后路當不了審計長。其實，在世界上很多國家，當過審計長的人，以后再也不能任公職了，這是公職的最高境界。

　　不要把一切都交給審計

　　記者：有意思的是，被點名的部委的態(tài)度較往年有了變化，都迅速而平靜地做出了回應(yīng)，表現(xiàn)出一種不慌不忙的沉穩(wěn)和老練，這種現(xiàn)象又該如何解讀？

　　蔡霞：之前，審計報告沒有公開過。當李金華剛剛開始掀起審計風暴的時候，社會首先感到的是震驚和錯愕，在很長時間內(nèi)不知道該如何做出反應(yīng)，因為許多人無法判斷這將帶來什么后果。而今年的平靜和沉穩(wěn)，則說明部委們已經(jīng)意識到“風暴”并不可能給他們造成實質(zhì)上的“不良”后果。

　　周士君：這是一種典型的“抗藥性”癥狀！其實這仍然是審計權(quán)威缺位引發(fā)的后遺癥。

　　記者：是啊，如此下去，建立在“鐵面審計長”個人勇氣之上的“審計風暴”到底能刮多久，還真是個問題。

　　周士君：這也是我擔心的問題，畢竟掀起如此強勁的“審計風暴”，其策動者是要付出額外的代價和個人風險的。若現(xiàn)在把“強項令”換成“太平官”，“審計風暴”也許當即就偃旗息鼓了。

　　蔡霞：可以肯定的是，如果現(xiàn)行審計體制、財政預(yù)算體制、監(jiān)督體制等相關(guān)制度不發(fā)生相應(yīng)的變化，“審計風暴”是不太可能這樣刮下去的。我覺得這應(yīng)該是我們下一步格外關(guān)注的方向。

　　記者：應(yīng)該通過什么樣的制度創(chuàng)新，才能從根本上解決伴隨著審計風暴出現(xiàn)的一系列問題？

　　蔡霞：我覺得要解決這些問題，也不需要特別的制度創(chuàng)新，在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)就可以解決，即人大要真正有權(quán)管住錢袋子。政府每花一分錢都經(jīng)過人大許可，不經(jīng)過人大許可一分錢也不能花。此外，凡是人大通過的預(yù)算，都應(yīng)該被視為法律，不經(jīng)過人大允許擅自變更就要追究法律責任。而現(xiàn)在的制度是，人大實際上管不了預(yù)算。

　　周士君：預(yù)算體制的共有缺陷造成過大的預(yù)算漏洞，一些單位負責人在公費開支上有過于空曠的“自有裁量”空間。這些都是現(xiàn)行制度無法繞行的障礙。針對時下公共資金面臨的風險，除了規(guī)范政府預(yù)算，使每一筆財政資金的流向都公開透明外，依法削減部門領(lǐng)導(dǎo)在公共開支領(lǐng)域的自由裁量權(quán)，健全包括引咎辭職制度在內(nèi)的責任追究機制，更乃當務(wù)之急！

　　記者：今后政府預(yù)算是否應(yīng)該公開化？這樣審計工作是不是就會變得更容易一些，同時也便于讓公眾監(jiān)督？

　　蔡霞：預(yù)算應(yīng)該公開化，而且也必須公開化，接受公眾和社會的監(jiān)督，這不僅是建設(shè)公共財政的要求，也是根治財政腐敗的不二法門。眾所周知，財政預(yù)算不公開，容易導(dǎo)致職務(wù)腐敗和決策失誤現(xiàn)象的發(fā)生。比如，沒有約束的接待費預(yù)算很容易導(dǎo)致“吃喝風”和貪污受賄；缺乏監(jiān)督的工程預(yù)算則很容易導(dǎo)致政績工程、腐敗工程的上馬等。所以，要防止預(yù)算腐敗行為，就必須加強對財政預(yù)算的管理和監(jiān)督。無疑，預(yù)算公開是實行有效管理和監(jiān)督的必要前提。只有公開的監(jiān)督寓于財政預(yù)算的全過程，才能有效地防止各類預(yù)算“黑洞”問題的發(fā)生。

　　周士君：政府預(yù)算不僅要公開透明，更需要細化。假若預(yù)算得不到細化，政府開支就會變得籠而統(tǒng)之，許多違紀支出也便含混其中，甚至瞞天過海，蒙混過關(guān)。在科學細化的基礎(chǔ)上，人大及社會監(jiān)督再行到位，審計工作當然也就容易了許多，甚至會變得無事可做。

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