2009年11 月自稱“首位心系太平洋的總統(tǒng)”奧巴馬在上臺(tái)后亞洲之行的第一站——日本東京發(fā)表了他的亞洲政策的基調(diào)演講，全面闡述了美國(guó)新政府對(duì)亞洲的外交、安全與經(jīng)貿(mào)政策，重新宣告美國(guó)對(duì)東亞的“回歸”。反映到與東盟的關(guān)系上就是更注意照顧東盟及其成員國(guó)的愿望與利益, 政策更具柔軟身段。美國(guó)首次派駐東盟大使、簽署拖延多年的《東南亞友好合作條約》以及首屆美國(guó)－東盟峰會(huì)召開(kāi)無(wú)不顯示出這一點(diǎn)。但是奧巴馬“新政”并沒(méi)有改變東亞地區(qū)大國(guó)戰(zhàn)略合作與競(jìng)爭(zhēng)的格局，也不會(huì)改變東盟的戰(zhàn)略地位和地區(qū)作用，因此布什總統(tǒng)的東盟政策更多的是被奧巴馬總統(tǒng)繼承而不是顛覆。

　　一、奧巴馬對(duì)東盟政策的繼承和延續(xù)

　　1.奧巴馬的東盟“新政”

　　概括起來(lái)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)問(wèn)題：（1）參議院于2007年在其紀(jì)念美國(guó)－東盟對(duì)話機(jī)制成立30周年的參議院110號(hào)決議中已經(jīng)表達(dá)了舉辦美國(guó)－東盟峰會(huì)的承諾。這個(gè)承諾在奧巴馬總統(tǒng)主持下已于2010年9月在紐約舉辦的美國(guó)－東盟峰會(huì)上得以實(shí)現(xiàn)。（2）任命駐東盟常駐大使。盡管這個(gè)職位大致上只具有象征性，但任命大使這個(gè)行動(dòng)本身就表明了美國(guó)對(duì)東盟組織整體的承認(rèn)，所以同樣也得到了上述參議院決議的支持。（3）參議院拒絕批準(zhǔn)《東南亞友好合作條約》，因此美國(guó)無(wú)法參加?xùn)|亞峰會(huì)（簽署該約是與會(huì)的三條件之一）。該條約要生效必須獲得參議院的批準(zhǔn)，而參議院無(wú)限期拒絕批準(zhǔn)該約只能使簽署該約獲得象征性。但即使是只具有象征意義簽署該約的外交收益對(duì)美國(guó)、東盟雙方來(lái)說(shuō)都是足夠滿意的，因此不僅希拉里國(guó)務(wù)卿2009年7月在泰國(guó)普吉島簽署該約被普遍視作美國(guó)“重歸亞洲”的重要標(biāo)志，而且也使奧巴馬得以在東京的演講中首次表示“作為一個(gè)亞太國(guó)家，美國(guó)期待著參與事關(guān)本地區(qū)前途的討論，并隨著有關(guān)組織的建立和發(fā)展全力參與。隨著東亞峰會(huì)在應(yīng)對(duì)當(dāng)代挑戰(zhàn)的過(guò)程中發(fā)揮作用，美國(guó)期待著以更正式的方式與之接觸”。

　　2.多邊貿(mào)易體制的偏好

　　東盟懷疑小布什政府意圖的原因之一在于美國(guó)一直依賴于目標(biāo)有限而投入不足的各項(xiàng)倡議，美國(guó)深化與東盟合作的提議只停留在美國(guó)政策形成框架進(jìn)程和政府官僚機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)之中，但實(shí)際影響一直非常有限。導(dǎo)致這個(gè)問(wèn)題的主要原因在兩屆政府中沒(méi)有改變——美國(guó)政府對(duì)亞太多邊經(jīng)貿(mào)體制的偏好。除了歷屆政府對(duì)APEC的偏愛(ài)外，兩屆政府中意的多邊經(jīng)貿(mào)體制也是很好的注腳：如在2006年11月河內(nèi)APEC峰會(huì)上，布什總統(tǒng)明確表示支持并呼吁成立由美國(guó)、加拿大、澳大利亞等APEC發(fā)達(dá)成員及新加坡、智利等小國(guó)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體鼓吹和積極推動(dòng)的“亞太自由貿(mào)易區(qū)”（FTAAP），該構(gòu)想不僅實(shí)質(zhì)上是美國(guó)對(duì)如何向APEC茂物目標(biāo)——貿(mào)易自由化進(jìn)程注入活力和動(dòng)力及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制中的分歧，而且體現(xiàn)出美國(guó)認(rèn)為在面臨亞洲諸多排斥美國(guó)的多邊和雙邊貿(mào)易協(xié)定的情況下，支持建立跨太平洋貿(mào)易組織符合美國(guó)的利益。而由新加坡、文萊、智利和新西蘭四個(gè)APEC成員參加的“泛太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議”（TPP）同樣受到奧巴馬總統(tǒng)的重視，2009 年11 月14 日奧巴馬在出訪亞洲的第一站——東京宣布美國(guó)將參加TPP協(xié)定，強(qiáng)調(diào)它不但能夠促進(jìn)美國(guó)的就業(yè)與經(jīng)濟(jì)繁榮，而且為設(shè)定“21世紀(jì)貿(mào)易協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)”做出巨大貢獻(xiàn)。隨后，美國(guó)貿(mào)易代表柯克于2009年12月14日正式通知國(guó)會(huì)，美國(guó)政府將啟動(dòng)TPP談判。首輪談判于2010年3月舉行。

　　綜上所述，奧巴馬對(duì)東盟的“新政”是繼承了布什總統(tǒng)的政策遺產(chǎn)，而不是顛覆。

　　二、東盟的戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略局限

　　東盟無(wú)疑取得了東亞區(qū)域合作的“駕駛者”地位。但是在這些“光環(huán)”的背后決定東盟得以生存和發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境的本質(zhì)約束性和國(guó)際政治邏輯并沒(méi)有發(fā)生變化。

　　1.東盟“大國(guó)平衡”戰(zhàn)略的邏輯

　　東盟中意的“全面網(wǎng)入”戰(zhàn)略意在使該地區(qū)盡可能多的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性互動(dòng)從而維持“勢(shì)力均衡”，大國(guó)之間有廣泛的利益歧異和沖突需要某種機(jī)制協(xié)調(diào)，以使它們能坐在一起商討共同關(guān)注的事務(wù)。這種大國(guó)沖突與合作交織的圖景就是東盟能夠施展小國(guó)影響大國(guó)的能力的舞臺(tái)，即因?yàn)槟軌蛱峁└鲊?guó)互信的最小公約數(shù)，所以能夠主導(dǎo)大國(guó)參加的峰會(huì)，這不能說(shuō)是最佳的機(jī)制但肯定是目前最有可能實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。因此努力調(diào)和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)就是東盟利益所在，即東盟致力于把大國(guó)網(wǎng)入各種眼花繚亂的地區(qū)機(jī)制、對(duì)話、伙伴關(guān)系和自貿(mào)區(qū)的目的就是用和平規(guī)范協(xié)調(diào)地區(qū)內(nèi)國(guó)家尤其是大國(guó)的行為。

　　以東盟地區(qū)論壇為例，從東亞歷史和戰(zhàn)略環(huán)境考察，可以說(shuō)它在亞太地區(qū)和平穩(wěn)定問(wèn)題所起的作用在很大程度上依賴于缺乏互信、相互競(jìng)爭(zhēng)的亞太大國(guó)之間的互動(dòng)關(guān)系。它并不是特定地區(qū)爭(zhēng)端解決機(jī)制，而是如建構(gòu)主義者所說(shuō)的它從誕生起其目的就是在于通過(guò)建立互信達(dá)致長(zhǎng)期和平穩(wěn)定。一致性外交導(dǎo)致它無(wú)法過(guò)渡到“預(yù)防性外交”和最高目的“沖突解決”。它提供了并促使大國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制能持續(xù)運(yùn)行的載體，它起到的作用就像是《格列夫游記》里小人國(guó)里的人綁住格列夫的繩索，僅僅為了約束大國(guó)在做出強(qiáng)力行動(dòng)前三思而后行多提供一些誘因罷了。當(dāng)大國(guó)之間殘留的沖突和互相警惕在中短期內(nèi)依然存在，尤其是中日關(guān)系，這就為東盟地區(qū)論壇繼續(xù)存在下去提供了理由。從目前成員國(guó)之間存在某種程度的可預(yù)測(cè)性和有序性來(lái)看是達(dá)到了東盟地區(qū)論壇的預(yù)期希望的。那些指責(zé)東盟地區(qū)論壇在亞太安全機(jī)制建設(shè)中乏善可陳的國(guó)家是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到東盟對(duì)亞太地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境的本質(zhì)約束性是無(wú)能為力的。因此可以說(shuō)盡管澳大利亞和日本前領(lǐng)導(dǎo)人倡議的“亞太共同體”和“東亞共同體”表明非東盟國(guó)家時(shí)有機(jī)制替代方案提出以及時(shí)有關(guān)鍵行為體的缺席，最顯著的如賴斯國(guó)務(wù)卿缺席東盟地區(qū)論壇，但在地區(qū)內(nèi)關(guān)鍵行為體之間缺少重要共識(shí)的情況下，是不可能有更好的機(jī)制取代東盟地區(qū)論壇的。

　　2.東盟行動(dòng)能力的欠缺

　　與東盟6億總?cè)丝诤?萬(wàn)億美元GDP相比，東盟秘書處只有243名職員，年度預(yù)算僅905萬(wàn)美元，因此除了安排和協(xié)調(diào)東盟每年700多場(chǎng)會(huì)議之外，沒(méi)有能力做其他工作。起草《東盟憲章》的“名人小組”曾建議仿效歐盟，在每個(gè)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)能力范圍內(nèi)向東盟秘書處現(xiàn)金匯款，但此建議未被采納。

　　東盟只有一個(gè)兼職人員負(fù)責(zé)監(jiān)督各國(guó)是否遵循東盟各項(xiàng)協(xié)定，更不用說(shuō)去執(zhí)行這些協(xié)定了。這就難怪李光耀在他的回憶錄中這樣寫道, 東盟雖然在成立宣言中確定了許多崇高目標(biāo),“但是我個(gè)人卻未對(duì)這些目標(biāo)抱有太大的期望。東盟擬議的合作項(xiàng)目之多，同最后真正落實(shí)的寥寥幾個(gè)項(xiàng)目，在數(shù)量上根本不成正比。我們每年總會(huì)提出約一兩百個(gè)建議，最終付諸實(shí)行的往往只有區(qū)區(qū)十幾二十個(gè)。”

　　同樣，有人認(rèn)為東盟有意愿或是有能力通過(guò)東盟地區(qū)論壇能夠在亞太地區(qū)起到管理國(guó)際關(guān)系的作用，其實(shí)那是幻覺(jué)。東盟地區(qū)論壇這個(gè)東盟國(guó)家用來(lái)和域外大國(guó)“勢(shì)力均衡”的主要機(jī)制只是一個(gè)在東盟秘書處管轄下特定機(jī)構(gòu)，僅有若干人員，除了文件存檔和協(xié)定注冊(cè)和錄入數(shù)據(jù)庫(kù)之外沒(méi)有能力做其他工作。此外，其他所謂的一些機(jī)制，如為了貫徹1976年《東南亞友好合作條約》成立的沖突解決機(jī)制“東盟高級(jí)理事會(huì)”（ASEAN High Council）就一直停留在紙面是，從來(lái)沒(méi)有開(kāi)過(guò)會(huì)。

　　在功能領(lǐng)域，東盟需要更多的外交資源和能力完成東盟地區(qū)論壇和東盟“10+3”的協(xié)調(diào)任務(wù)以及成員國(guó)內(nèi)能夠?qū)嵤┮堰_(dá)成協(xié)定的履行能力。顯然，一些成員國(guó)缺乏這些重要的能力，例如不發(fā)達(dá)的成員國(guó)沒(méi)有足夠多的英語(yǔ)熟練的外交人員參加所有的東盟會(huì)議，更不用說(shuō)有效地參加?xùn)|盟地區(qū)論壇了。

　　在政治領(lǐng)域，目前東盟內(nèi)部在關(guān)鍵議題集體討論上很難消除成員國(guó)之間的分歧而達(dá)成有效的一致立場(chǎng)。這一點(diǎn)在對(duì)付大國(guó)“分而治之”策略時(shí)尤其重要，但即使在危機(jī)遠(yuǎn)甚于今天的冷戰(zhàn)期間，東盟成員國(guó)經(jīng)常在重要議題上想達(dá)成真正的集體立場(chǎng)都煞費(fèi)苦心。

　　3.東盟與亞洲最重要安全議題的脫節(jié)

　　在美國(guó)視其利益的輕重緩急排序中，與東南亞關(guān)系的重要性不如東北亞的中美、美韓、美日關(guān)系，同時(shí)也次于南亞的巴基斯坦與印度，當(dāng)然也次于位于美國(guó)反恐首位的阿富汗。這種利益觀的出現(xiàn)，是因?yàn)槊绹?guó)的決策者和政策建議者的普遍意見(jiàn)是美國(guó)在東南亞的利益與上述地區(qū)相比缺少更多的利益攸關(guān)性。美國(guó)在亞洲無(wú)論從軍事存在、貿(mào)易利益還是大國(guó)政治角逐的角度看，無(wú)疑是在東北亞，尤其是在朝鮮半島。同時(shí)阿富汗反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的延續(xù)和印度大國(guó)崛起的步伐也不可避免地吸引了美國(guó)更多的注意力。

　　朝鮮半島的爭(zhēng)端很復(fù)雜但是其中最核心的雙邊關(guān)系是美朝關(guān)系，其他各方的介入有各種原因，如中國(guó)與朝鮮的傳統(tǒng)聯(lián)系，但日本提出的與會(huì)談主題無(wú)甚關(guān)聯(lián)的問(wèn)題（朝鮮扣押日本人質(zhì)的責(zé)難）無(wú)疑使六方會(huì)談復(fù)雜化且無(wú)助于朝鮮問(wèn)題的解決，東盟避免加入其中毫無(wú)疑問(wèn)是明智的，因?yàn)檫@不僅會(huì)使本已艱難的會(huì)談增加更多的混亂而且介入存在包括諸大國(guó)在內(nèi)的巨大利益沖突會(huì)對(duì)東盟“全面網(wǎng)入”戰(zhàn)略造成損害。

　　綜上所述，在地區(qū)和全球?qū)用娑紱](méi)有發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化的前提下，符合美國(guó)利益和價(jià)值觀的與東盟交往的根本路徑不會(huì)改變；也就是說(shuō)，在美國(guó)與東盟關(guān)系中，最符合美國(guó)利益的最重要因素在于東盟成員國(guó)在發(fā)展與美國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和安全伙伴關(guān)系過(guò)程中能否提高自己的吸引力，即如果東盟組織作為整體變得更加強(qiáng)大、更加具有行動(dòng)力，美國(guó)就會(huì)有更多的利益與之交往。因此，決定美國(guó)與東盟關(guān)系的最重要因素不在于美國(guó)是否定期地參與東盟會(huì)議，盡管當(dāng)然參與這樣的會(huì)議是有用的；也不在于美國(guó)是否簽署或批準(zhǔn)《東南亞友好合作條約》，盡管美國(guó)應(yīng)該簽署和批準(zhǔn)；也不在于美國(guó)是否任命駐東盟的大使，因?yàn)樵撊蚊鼤?huì)使美國(guó)－東盟關(guān)系復(fù)雜化還是便利化仍是未知數(shù)。

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