最近連續(xù)看到了幾份關(guān)于農(nóng)民為維護(hù)土地財產(chǎn)權(quán)所進(jìn)行的集體活動的報道，心里不免沉重。盡管早知道土地維權(quán)是當(dāng)今影響農(nóng)村政治安定的主要因素，看到新近發(fā)生的這些案例，還是感到觸目驚心。我們國家實(shí)行的土地管理制度被稱作“世界上最嚴(yán)格”的制度，竟然還使事情鬧到這個地步，這的確應(yīng)該引起足夠的反思。

　　一、理念要轉(zhuǎn)變

　　說實(shí)話，如果各地方政府能夠服從大局，有負(fù)責(zé)任的政治態(tài)度，事情是不會到這個程度的。任何法律不可能事無巨細(xì)地做出規(guī)定，總會有漏洞，但現(xiàn)行法律的基本精神是明確的，只要嚴(yán)格按法律精神辦事，有了問題也不至于發(fā)生系統(tǒng)性的偏差。閱讀過《土地承包法》的人知道，這部法律在文字上的確賦予農(nóng)民的權(quán)利要超過賦予集體的權(quán)利。農(nóng)民的土地承包權(quán)30年不變，這是明文規(guī)定的。當(dāng)年江澤民主席還說過，30年以后也不會變。其他涉及國家征用土地的法規(guī)也規(guī)定了土地征用的程序，其中包括了對農(nóng)民的補(bǔ)償辦法。這兩年，國務(wù)院的文件更明確地規(guī)定，因為“國家建設(shè)”而征用土地以后，要將所有失地農(nóng)民納入社會保障的范圍，用各種辦法保障農(nóng)民的生活水平不降低。

　　然而，我們的現(xiàn)實(shí)是，在土地管理方面出現(xiàn)了系統(tǒng)性的問題。我們已經(jīng)不能依靠地方政府百分之百地顧全大局。中國是一個大國，只要百分之十的地方政府打小算盤，置大局于不顧，事情就不得了。法律的漏洞，有效監(jiān)管的高昂成本，中央政府不同部門的不協(xié)調(diào)，都是地方政府可以利用的東西，事實(shí)上，這些東西的確被利用了。這牽涉中央和地方關(guān)系的深刻問題，也許我們對地方政府的指責(zé)是沒有意義的，這種指責(zé)根本就不是解決問題的出路。問題還是出在基本制度上，包括法律規(guī)定的合理性基礎(chǔ)也存在問題；正是基本制度的不合理，留下了地方和中央之間博弈的空間。如果立法的法理出了問題，法律就是廢紙。我們需要認(rèn)識基本制度方面的問題，并由此下手來解決問題。

　　二、反思現(xiàn)行土地法規(guī)的問題

　　公有土地如同一切公有資源一樣，只要它擁有足夠的價值，必然會成為強(qiáng)者掠取的對象。土地承包法實(shí)際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對土地所有權(quán)的分割，但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端，但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架，不免在邏輯上漏洞昭然，在實(shí)踐中弊端叢生。當(dāng)法律不能清晰界定權(quán)利邊界，或者界定之后又不能維護(hù)這種界定的有效性，實(shí)際的政治力量就要發(fā)生作用。這其中最大的問題是在政治關(guān)系中處于弱勢地位的農(nóng)民會受到侵害。

　　大量調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府和鄉(xiāng)村干部對土地控制的強(qiáng)度決定于下述方面的因素。第一，國家權(quán)力的配置狀況。筆者在某地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府違反中央土地承包法關(guān)于承包期限的規(guī)定幾乎沒有任何風(fēng)險。土地承包的頻繁調(diào)整已經(jīng)不是村干部的行為，而變成鄉(xiāng)里、縣里的行為?？h政府把調(diào)整土地作為一個時段的中心工作去抓?？h政府調(diào)整土地承包期限的動力在于增加稅收。在目前政治權(quán)力格局之下，每一級政府對上級政府都有很強(qiáng)的隱蔽信息的能力，除非有告狀事件（特別是集體“上訪”事件）發(fā)生，上級部門并不糾正下級的違法行為。因為大多數(shù)農(nóng)民不反對調(diào)整土地，集體上訪的事情在土地調(diào)整中事實(shí)上很少發(fā)生。第二，土地收益情況。干部在多大程度上使用這種權(quán)利并決定是否重新分配土地，取決于這種行為所獲得的利益和成本的比較。農(nóng)民的土地使用權(quán)的保障程度盡管在各地有所不同，但有清楚的規(guī)律可循：承包權(quán)的穩(wěn)定性與土地的市場價格（影子價格）成反比。土地的市場價格與土地的收益（包括轉(zhuǎn)移用途所產(chǎn)生的級差收益）成正比。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)條件差、土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途概率小的情況下，土地的承包關(guān)系比較穩(wěn)定；土地的農(nóng)業(yè)收益高、轉(zhuǎn)作非農(nóng)用途概率大的情況下，土地承包關(guān)系就不穩(wěn)定。這個問題的實(shí)質(zhì)是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，城市工業(yè)集團(tuán)的政治力量強(qiáng)大，他們一方面與農(nóng)村干部建立聯(lián)盟，另一方面又竭力影響政府官員，使普通農(nóng)民的政治談判能力相對衰弱，不能保護(hù)自己的土地權(quán)利。第三，稅收制度的影響。這個因素農(nóng)村稅制改革以后不再重要。第四，意識形態(tài)的影響。中國一些學(xué)者堅守這樣一種觀念：中國土地私有制是歷史上土地制度的主要形式，并有土地市場存在。還有的學(xué)者據(jù)此認(rèn)為中國早已有了關(guān)于農(nóng)業(yè)的市場經(jīng)濟(jì)體制。這種觀點(diǎn)是令人懷疑的。據(jù)秦暉的研究，中國的土地私有制在宋代以后才出現(xiàn)，且國家的權(quán)力高度滲透于所有權(quán)關(guān)系中，國家與農(nóng)民的矛盾仍然超過地主與農(nóng)民的矛盾。這種歷史影響對農(nóng)民的土地觀念有深遠(yuǎn)影響，以至農(nóng)民至今有“國有土地”的觀念，而代表國家力量的人物則被看作是政府官員。農(nóng)民的“國有土地”觀念加強(qiáng)了他們的“官本位”觀念，這使得官員對土地的控制更加肆無忌憚。盡管農(nóng)民有“國有土地”的觀念，但不能認(rèn)為農(nóng)民不希望擁有屬于自己的土地。在農(nóng)民沒有自由遷徙權(quán)、對土地權(quán)利的保護(hù)沒有信心的情況下，農(nóng)民自然會主張平均分配土地。如果農(nóng)民獲得自由遷徙權(quán)，且對土地權(quán)利的保護(hù)比較容易，我們可以相信農(nóng)民會歡迎擁有土地的財產(chǎn)權(quán)。

　　法律自身顯然存在內(nèi)在的邏輯上的矛盾：一方面，它反對“增人增地、減人減地”；另一方面，它又規(guī)定農(nóng)戶是承包權(quán)的主體，給戶主保留了“增人增地、減人減地”的權(quán)利訴求。簡而言之，土地承包制具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。

　　在現(xiàn)行法律框架下，確立農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)是不可能的。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)不完整的主要表現(xiàn)是：

　　1、農(nóng)民沒有退出集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)利?！锻恋爻邪ā芬?guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”法律還規(guī)定：“承包方在承包期內(nèi)交回承包地的，在承包期內(nèi)不得再要求承包土地。”按這個規(guī)定，農(nóng)戶的土地使用權(quán)僅僅限于農(nóng)村，一旦農(nóng)民離開農(nóng)村，土地使用權(quán)立刻消失。

　　2、農(nóng)民沒有完整的自主經(jīng)營權(quán)?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》：禁止任何單位和個人閑置，荒蕪基本農(nóng)田。承包經(jīng)營基本農(nóng)田的單位或者個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的基本農(nóng)田。這個規(guī)定顯然是不合適的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)是一種市場化程度比較高的經(jīng)營活動，農(nóng)民在一個季節(jié)里是耕作還是休耕，取決于他對投入和產(chǎn)出的計算。例如，農(nóng)產(chǎn)品價格低到一定程度，農(nóng)民選擇休耕不僅對農(nóng)民自己有利，對國家也是有利的。如果強(qiáng)制農(nóng)民耕作，反倒于私于公都十分有害。

　　3、“少數(shù)服從多數(shù)”原則侵害部分農(nóng)民權(quán)利?！锻恋爻邪ā芬?guī)定：“承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十二條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。這意味著三分之一農(nóng)民不同意承包方案時，只能被迫接受。在具體的土地承包工作中，村民代表的產(chǎn)生容易被村干部操縱，結(jié)果是多數(shù)農(nóng)民被迫接受他們不同意的土地承包方案?！吨腥A人民共和國土地管理法》：“農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”這一條款同樣有上述問題。

　　現(xiàn)行征地補(bǔ)償辦法雖然有了很大改進(jìn)，但仍有不合理性。現(xiàn)行規(guī)定講失地農(nóng)民生活水平不降低，但沒有考慮獲得這個生活水平的成本。如果一個東北農(nóng)民擁有50畝地，他需要每年勞動40天，獲得2萬元收入；如果失去土地，他可能需要勞動300天才獲得2萬元收入。雖然生活水平?jīng)]有降低，但為維持這個生活的成本大大增加了。所以，農(nóng)民有可能對現(xiàn)行法規(guī)下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以接受。

　　概括地，現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村土地的法規(guī)有這樣的特點(diǎn)：在法規(guī)的抽象意義上看，農(nóng)民擁有強(qiáng)度很高的土地財產(chǎn)權(quán)，但從實(shí)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，地方政府和村集體的掌控者卻有強(qiáng)度很高的土地控制權(quán)。正是由于這個特點(diǎn)，地方政府的實(shí)際權(quán)力被放大了。中央“天高皇帝遠(yuǎn)”，農(nóng)民說話不算數(shù)，地方政府和集體的實(shí)際掌控者就厲害了。

　　三、建立全新的土地管理制度

　　從制度上解決問題的總的思路是“放開產(chǎn)權(quán)，管住規(guī)劃”。這一思路的具體內(nèi)容如下：

　　第一，改變土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，確立多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，讓農(nóng)民擁有真正的耕地財產(chǎn)權(quán)?？梢源_立耕地永包制，強(qiáng)化農(nóng)民的耕地財產(chǎn)權(quán)?？梢钥紤]在全國用幾個月的時間搞一遍“土地確權(quán)”，然后宣布耕地承包權(quán)永遠(yuǎn)屬于農(nóng)民。為此，要取消現(xiàn)行法律中那些關(guān)于“三分之二以上農(nóng)戶”做決定的條款。農(nóng)民的耕地永包權(quán)如同他擁有一臺電視機(jī)一樣，不能用什么范圍的投票來剝奪。農(nóng)民有了這個權(quán)利，地方政府圈地搞建設(shè)的沖動必然剎車。

　　第二，要放棄“國家建設(shè)”這類法律用語，用更明確的公益事業(yè)用地和商業(yè)用地術(shù)語。法律文本要用列舉的辦法來確定公益用地的范圍。各種開發(fā)區(qū)用地不能籠統(tǒng)地看作公益用地。

　　第三，確定國家和省級政府之間的土地規(guī)劃分工，中央管規(guī)模，省政府管到地塊，實(shí)行土地規(guī)劃法制化。對現(xiàn)行規(guī)劃要重行嚴(yán)格審議，以便規(guī)劃和實(shí)際相符。只要符合規(guī)劃，再不應(yīng)區(qū)分“大產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”，一律平等；如不符合規(guī)劃，對違規(guī)者一概施以高額罰款或判處監(jiān)禁。

　　第四，對于非農(nóng)建設(shè)規(guī)劃區(qū)（包括開發(fā)區(qū)）用土地交易制度替代土地征收制度；用討價還價辦法替代補(bǔ)償辦法。任何一戶土地主人，都可以拒絕交易，哪怕這塊地處在某開發(fā)區(qū)的核心地帶。

　　第五，對于公益事業(yè)用地，嚴(yán)格按照公益事業(yè)項目列舉目錄界定用地范圍。根據(jù)我國實(shí)際情況，這類占地可以強(qiáng)制交易，但交易價格應(yīng)參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)用地價格制定，并高出一定比例。要在理念上清楚，即使為了公共利益，也不能以犧牲私人利益為前提。

　　第六，建立土地交易收入調(diào)節(jié)稅，但不再允許各級政府搞土地財政。調(diào)節(jié)稅的收入用來建立土地整治基金和公益用地征用補(bǔ)償基金。

　　為實(shí)行上述制度，并使之法制化，要盡快凍結(jié)土地占用，然后清理已有的違法占地案例。對農(nóng)民的投訴，各地應(yīng)給出一個解決問題的時間表，誠心誠意地對農(nóng)民負(fù)責(zé)。

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