中國的城市化必須和征地脫鉤。但是，沒有地方政府圈地的牽引，中國的城市化進(jìn)程或許會緩慢一點，但也會理性、自然和正常得多。政府的作用在于審批，而審批不能和征收畫等號。

　　《京華時報》日前報道，北京朝陽區(qū)常營鄉(xiāng)的“拆遷鄉(xiāng)長”高桂全最近因權(quán)錢交易落馬。近年來，全國各地的征地和拆遷產(chǎn)生了大量社會沖突，相比之下，高桂全的犯罪數(shù)額和性質(zhì)似乎都不算最嚴(yán)重的。有關(guān)部門對他的評價是“功多過少”，因為絕大部分最難做的拆遷工作是在他任期內(nèi)完成的。在其任內(nèi)，大部分村民換到了兩三套住房及數(shù)十萬元補(bǔ)貼，自愿離開了平房和土地，因而比起那些因補(bǔ)償太低、不愿搬遷而遭到強(qiáng)制拆遷的農(nóng)民要幸運得多。

　　不過常營鄉(xiāng)還是發(fā)生了野蠻事件，一位六十歲的“釘子戶”就在深夜遭遇了暴徒襲擊，后來在高桂全的“協(xié)調(diào)”下迅速和鄉(xiāng)政府達(dá)成拆遷協(xié)議，同時簽下一份保證書，表示不再追究襲擊事件的責(zé)任。這位拆遷戶深信襲擊事件的幕后主使就是高桂全，而有證據(jù)表明后者接受賄賂的時間和襲擊時間完全吻合。在這位“拆遷鄉(xiāng)長”的“協(xié)調(diào)”下，處于朝陽與通州交界的常營鄉(xiāng)已經(jīng)完全城市化，成為目前炙手可熱的城市住宅區(qū)。

　　改革開放以來，中國社會的發(fā)展和進(jìn)步基本上可以用“城市化”這個詞來衡量?？梢灶A(yù)料的是，對農(nóng)民仍然占全部人口2/3的中國來說，城市化過程還將在今后幾十年不斷進(jìn)行下去，直到大部分農(nóng)民成為城市居民、他們所居住的農(nóng)地成為城市土地為止?？梢哉f，城市化就是中國現(xiàn)代化的代名詞；雖然我們也開始重視“新農(nóng)村建設(shè)”，但是中國要發(fā)展，歸根結(jié)底還是得走城市化道路。然而，中國的城市化有一個根本的困惑，那就是它和政府征地綁在了一起。根據(jù)《土地管理法》等法律規(guī)定，農(nóng)民或村集體是沒有權(quán)利直接和開發(fā)商或城市居民交易，將農(nóng)地變成建設(shè)用地或城市住宅的；最近，國務(wù)院也明確表示沒有經(jīng)過政府批準(zhǔn)而出售的農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”違法。農(nóng)地要變成城市土地，必須首先經(jīng)過政府征收，因而中國規(guī)模浩大的城市化似乎繞不過政府征地這一環(huán)。

　　這樣一來，地方政府高興了，因為征地是各級政府部門經(jīng)手的，而目前還有待規(guī)范的征地過程將給他們帶來巨大利潤。即便按照現(xiàn)有的法律規(guī)定去做，許多農(nóng)地的征地補(bǔ)償額還是偏低，遠(yuǎn)未達(dá)到發(fā)達(dá)國家憲法所要求的按照“公平市價”計算的“公正補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)。因此，地方政府可以低價買進(jìn)、高價賣出，征地成為憑空生財之道，征地越多收入越高，買賣土地已經(jīng)成為許多地方政府的主要財源。一點不奇怪的是，盡管中央三令五申嚴(yán)禁違法征地，但是各地的土地違法事件還是絡(luò)繹不絕、屢禁不止。

　　在某種意義上，地方政府的“圈地”沖動帶動了中國的城市化過程，但是這種城市化模式產(chǎn)生了巨大的社會代價。一方面，失地農(nóng)民的基本利益得不到保障，土地糾紛引發(fā)的社會沖突此起彼伏；另一方面，大量廉價征收的“開發(fā)區(qū)”被擱置拋荒，極大浪費了中國很有限的耕地資源；最后，征地產(chǎn)生的大量利潤流到地方政府那里，耗費在建造樓堂館所、購買豪華公車或公款吃喝這些對于國計民生有害無益的消費上，甚至造就了為數(shù)眾多的貪官?？梢詳喽?，只要地方政府的“圈地”沖動不減，那么保障農(nóng)民利益和規(guī)范征地過程就只能是一個遙不可及的夢。

　　然而，城市化有必要和征地綁在一起嗎？在土地私有化國家，這并不是一個問題，因為無論農(nóng)村還是城市的大部分土地都是私有的，城市化過程并不改變土地所有權(quán)的性質(zhì)，所改變的只是區(qū)劃的邊界和性質(zhì)而已。這樣，政府自然也就沒有理由動輒征地了；加上憲法要求政府征地必須按照“公平市價”給予“公正補(bǔ)償”，政府就更沒有圈地沖動了。問題在于，中國實行土地公有制；不僅如此，1982年憲法還明確規(guī)定了城市和農(nóng)村兩套土地制度。正是這種城鄉(xiāng)二元化遺留下來的土地雙軌制約束了農(nóng)村的發(fā)展，同時也混淆了城市化和政府征地這兩種不同性質(zhì)的過程———從農(nóng)村集體所有制土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，似乎只有通過政府征地。但是即便如此，城市化和征地仍然不是一回事。

　　在此，有必要多問幾個為什么?！锻恋毓芾矸ā分越罐r(nóng)地直接交易，似乎主要是出于保護(hù)農(nóng)民切身利益和保證全國18億畝耕地“紅線”等考慮。且假定這些目標(biāo)都是正當(dāng)和必要的，但實現(xiàn)這些目標(biāo)是否必須得通過政府征地呢？目前，征地只是完成從農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地的一道程序，而土地使用權(quán)的變更并不必然要求這道程序。譬如農(nóng)民或開發(fā)商可以向法律規(guī)定的職權(quán)部門申請批準(zhǔn)，交易獲得批準(zhǔn)后自動生效，土地使用權(quán)也跟著自動變更，而政府部門的作用僅限于規(guī)劃、審批和登記。這種處理方式消除了城市和農(nóng)村土地之間的絕對界限，允許土地使用權(quán)在自愿交易過程中直接變更，完全排除了多余的征地程序。要知道，政府的作用在于審批，而審批不能和征收畫等號。

　　總之，中國的城市化必須和征地脫鉤。人為增加征地這個環(huán)節(jié)，除了損害農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益、浪費寶貴的耕地資源、造就大批高桂全這樣的貪官，別的作用似乎不多。沒有地方政府圈地的牽引，中國的城市化進(jìn)程或許會緩慢一點，但也會理性、自然和正常得多。

　　作者系北京大學(xué)憲法學(xué)教授

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