[論文關(guān)鍵詞]流程；業(yè)務(wù)流程再造；政府流程再造；信息技術(shù)

　　[論文摘 要]以業(yè)務(wù)流程再造為理論支撐的政府流程再造改革模式日益受到極大關(guān)注，然而當(dāng)代中國(guó)政府在其改革實(shí)踐中存在的諸多現(xiàn)實(shí)困境，如何分析其產(chǎn)生緣由并探尋出具有針對(duì)性和可操作性的發(fā)展策略，便成為我國(guó)行政改革訴求的重要目標(biāo)和任務(wù)之一。
　　
　　一、政府流程再造的理論檢視
　　
　　最近十幾年里，經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展、信息技術(shù)的迅速應(yīng)用以及人的素質(zhì)的大幅度提高，顧客、競(jìng)爭(zhēng)、變化的壓力促使政府部門(mén)都面臨著嶄新而又嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，人們?cè)絹?lái)越被工業(yè)時(shí)代形成的那種強(qiáng)調(diào)職能分工、層級(jí)節(jié)制的金字塔形組織模式所存在的問(wèn)題所困擾。與此同時(shí)，一些旨在提高管理績(jī)效的企業(yè)管理工具漸漸引起了公共管理者的注意，其中就包括美國(guó)麻省理工學(xué)院邁克爾·哈默教授所倡導(dǎo)的“業(yè)務(wù)流程再造”。它是指對(duì)企業(yè)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行根本性再思考和徹底性再設(shè)計(jì)，從而獲得在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等方面業(yè)績(jī)的戲劇性的改善。其中“根本性”、“徹底性”、“戲劇性”和“流程”是核心特征。[1]新的可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，都將來(lái)自于企業(yè)所獨(dú)有的以提高客戶(hù)滿(mǎn)意度為目標(biāo)的流程變革管理上。流程已經(jīng)成為這個(gè)時(shí)代企業(yè)管理的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代以來(lái)，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家相繼將業(yè)務(wù)流程再造理論引入公共管理領(lǐng)域，實(shí)施“政府再造”，從而引發(fā)了公共管理革命的新浪潮。顧名思義，政府流程再造要求政府以服務(wù)為龍頭，以是否直接面對(duì)公眾提供服務(wù)為界限，將政府部門(mén)分為前臺(tái)和后臺(tái)。前臺(tái)直接面對(duì)外部訂單為公眾提供服務(wù)，后臺(tái)為前臺(tái)提供服務(wù)。前臺(tái)一方面是公眾服務(wù)的供應(yīng)商，同時(shí)又是后臺(tái)所提供服務(wù)的客戶(hù)，以此類(lèi)推形成整條服務(wù)鏈。整體來(lái)看，在政府內(nèi)部各崗位之間，以服務(wù)為“齒輪”進(jìn)行相互鏈結(jié)，形成一個(gè)全員服務(wù)鏈，最終將政府的服務(wù)呈現(xiàn)在公眾面前。
　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，如何建立科學(xué)有效的公共行政管理機(jī)制和管理方法一直是困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題。特別是我國(guó)政府各個(gè)部門(mén)之間缺乏及時(shí)信息交流和溝通的流程管理模式正日益顯露出種種弊端：諸如分工過(guò)細(xì)，導(dǎo)致管理存在層次重疊、冗員多、成本高、對(duì)外界反應(yīng)遲緩；只注重局部環(huán)節(jié)，缺乏整體協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了本位主義和相互推諉現(xiàn)象；組織內(nèi)部信息縱向橫向溝通不夠，導(dǎo)致資源閑置和重復(fù)勞動(dòng)等。傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)形式和業(yè)務(wù)流程使政府部門(mén)之間溝通不暢、缺乏協(xié)調(diào)已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。只有實(shí)現(xiàn)政府流程的有效再造，才能促使我國(guó)政府以前瞻的企業(yè)經(jīng)營(yíng)精神，轉(zhuǎn)變政府職能，整合業(yè)務(wù)流程。值得慶幸的是，近年來(lái)我國(guó)地方政府在探索服務(wù)型政府建設(shè)時(shí)也開(kāi)始嘗試政府流程再造，并取得了初步的成績(jī)。如成都市政府以建設(shè)“規(guī)范化服務(wù)型政府”為導(dǎo)向，結(jié)合行政審批制度，對(duì)有關(guān)部門(mén)的辦事流程進(jìn)行優(yōu)化。[2]上海市徐匯區(qū)委、區(qū)政府以貫徹《行政許可法》為契機(jī)，為了建立面向社會(huì)的快速回應(yīng)機(jī)制，在13個(gè)街道、鎮(zhèn)及委辦局，對(duì)700多項(xiàng)政府傳統(tǒng)工作流程進(jìn)行再造。[3]
　　
　　二、政府流程再造的困境解讀
　　
　　政府流程再造確實(shí)可以改變過(guò)去以任務(wù)分工和計(jì)劃控制為核心的流程設(shè)計(jì)理念，簡(jiǎn)化行政程序，壓縮政府層級(jí)，為民眾提供便捷和實(shí)惠的服務(wù)。然而，如果聚焦于現(xiàn)實(shí)操作中政府流程再造的運(yùn)行過(guò)程，政府流程再造工程在我國(guó)目前尚屬于起步階段，無(wú)論是理論鋪墊還是框架設(shè)計(jì)，都還有很多亟待解決的問(wèn)題。
　　（一）政府系統(tǒng)復(fù)雜，流程梳理混亂
　　(1)職能層面：流程再造要求明確政府部門(mén)的職責(zé)，明確各自的權(quán)力界限，然而政府管理卻存在越位、錯(cuò)位、缺位的“三位現(xiàn)象”。（2）結(jié)構(gòu)層面：政府的“金字塔—鴿籠式”科層制結(jié)構(gòu)仍沒(méi)有得到變革。縱向來(lái)看，主要包括即中央、?。ㄊ?、區(qū)）、（地級(jí)）市（自治州、盟）、縣（市、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五層模式。橫向來(lái)看，機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然偏多，分設(shè)過(guò)細(xì)，力量分散，造成組織重疊，職能交叉，容易出現(xiàn)責(zé)任不清楚，互相推諉扯皮的現(xiàn)象。面對(duì)著這種部門(mén)眾多，層級(jí)復(fù)雜的政府系統(tǒng)，如果不能很好地理順部門(mén)內(nèi)部和部門(mén)之間的職責(zé)分工，政府系統(tǒng)的流程再造就無(wú)從談起。
　?。ǘ┍Ｕ现贫热狈?，流程實(shí)施隨意
　　由于采用“流程”為工作重點(diǎn)，政府流程再造對(duì)以官本位為基礎(chǔ)的專(zhuān)業(yè)職能及人力資源管理體制，產(chǎn)生了極其猛烈甚至是殘酷無(wú)情的沖擊，分析并量化工作流程將是一項(xiàng)復(fù)雜及嶄新的挑戰(zhàn)，對(duì)管理行為的評(píng)定將不再是各種行政級(jí)別，而要突顯以下特點(diǎn)：以流程的結(jié)果來(lái)衡量工作業(yè)績(jī)；鼓勵(lì)以顧客為中心；倡導(dǎo)協(xié)作文化。[4]傳統(tǒng)政府部門(mén)的績(jī)效考評(píng)制度缺乏單一衡量整體績(jī)效的指標(biāo)，仍然以職能為單位進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估重點(diǎn)是各部門(mén)和部門(mén)內(nèi)各崗位，沒(méi)有人專(zhuān)職對(duì)具體的流程進(jìn)行評(píng)估，而是把流程人為地割裂，使流程成為片斷式的任務(wù)流，忽視結(jié)果與成本，整個(gè)績(jī)效評(píng)估體系處于既不科學(xué)也不規(guī)范的尷尬狀態(tài)。
　?。ㄈ┘夹g(shù)支持不足，流程操作乏力
　　由于業(yè)務(wù)的模塊化，組織和管理流程的虛擬化特質(zhì)要求，缺乏信息技術(shù)則無(wú)法實(shí)現(xiàn)其流程化管理方式，“流程”只能停留在概念上的模糊想象，流程再造也就無(wú)法落到操作層面。目前中國(guó)的政務(wù)信息化卻不容樂(lè)觀，政府的信息及時(shí)處理能力比較薄弱，政府網(wǎng)絡(luò)技術(shù)利用率不高，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完備，政府網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一性差，網(wǎng)絡(luò)傳輸可靠性低，政務(wù)在線(xiàn)處理技術(shù)未廣泛運(yùn)用，政府網(wǎng)站建設(shè)仍處于起步階段等。“根據(jù)埃森哲的研究報(bào)告，中國(guó)政府電子政務(wù)的總體成熟度為23%，尚處于正在建設(shè)平臺(tái)的階段，在24個(gè)研究對(duì)象中，落后于其他19個(gè)被調(diào)查者。”
　三、政府流程再造的發(fā)展策略
　　
　　基于歷史的原因和體制的慣性，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和與之相適應(yīng)的專(zhuān)制主義政治文化以及全能統(tǒng)制政府模式的影響至今猶存，我國(guó)實(shí)施政府流程再造從一開(kāi)始勢(shì)必就存在著諸多困境。只有對(duì)這些問(wèn)題發(fā)生的機(jī)理探尋充分的認(rèn)知并采取對(duì)策，才能構(gòu)建適合我國(guó)行政運(yùn)行模式和行政發(fā)展模式的政府流程。
　　（一）流程鍛造：實(shí)施政府流程再造的重心舉措
　　政府在流程再造中一般遵循以下基本步驟：構(gòu)思設(shè)想、項(xiàng)目啟動(dòng)、分析診斷、流程設(shè)計(jì)、流程重建和監(jiān)測(cè)評(píng)估。[6]我國(guó)政府的流程管理更多集中在流程樹(shù)立和描述上，而實(shí)際上，對(duì)政府業(yè)務(wù)進(jìn)行現(xiàn)狀描述、要素分析、規(guī)范優(yōu)化是重要環(huán)節(jié)。
　　1．構(gòu)思設(shè)想：政府流程再造的實(shí)施首先要得到高層領(lǐng)導(dǎo)的支持和愿景，同時(shí)再造之前要選擇好對(duì)象，發(fā)掘那些可能獲得階段性收益或者是對(duì)實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)有重要影響的關(guān)鍵流程作為再造對(duì)象。
　　2．項(xiàng)目啟動(dòng)：注重對(duì)流程再造團(tuán)隊(duì)的構(gòu)建。根據(jù)業(yè)務(wù)職能的不同，需要建立領(lǐng)導(dǎo)、工作、咨詢(xún)?nèi)Чぷ麝?duì)伍。并制定項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和預(yù)算；通過(guò)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)公眾的需求分析以及成本效益分析，來(lái)確立流程再造的目標(biāo)結(jié)果。
　　3．分析診斷：對(duì)現(xiàn)有流程建立可視化業(yè)務(wù)模型，描述各個(gè)流程因涉及部門(mén)、崗位、職責(zé)、活動(dòng)等要素所具有的屬性，并通過(guò)確定流程的需求和公共產(chǎn)品或服務(wù)的實(shí)現(xiàn)情況，分析流程的存在問(wèn)題及其原因，找出進(jìn)行改造的切入點(diǎn)。
　　4．流程設(shè)計(jì)：流程的重新設(shè)計(jì)包括對(duì)多種備選方案的選擇，要找出既能滿(mǎn)足戰(zhàn)略目標(biāo)，又與人力資源、組織變革相結(jié)合的方案，并盡量將崗位和工作流程、信息技術(shù)等方面配合起來(lái)，產(chǎn)生新流程的原型系統(tǒng)，最終完成新流程的設(shè)計(jì)。
　　5．流程重建：根據(jù)人力資源結(jié)構(gòu)和所選擇的信息技術(shù)平臺(tái)，依靠組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變，來(lái)確保向新流程的平穩(wěn)過(guò)渡。其間可作局部流程或某個(gè)低層級(jí)流程的試點(diǎn)，之后排定次序，在政府相應(yīng)部門(mén)內(nèi)分階段實(shí)施。
　　6．監(jiān)測(cè)評(píng)估：關(guān)注公眾對(duì)實(shí)施新流程的反應(yīng)和滿(mǎn)意程度，對(duì)其業(yè)績(jī)作出客觀評(píng)價(jià)，以確定它是否滿(mǎn)足預(yù)設(shè)的目標(biāo)，不僅可以提供對(duì)重新設(shè)計(jì)的流程的審查，而且也為新流程的轉(zhuǎn)向連續(xù)的改善活動(dòng)提供依據(jù)。
　?。ǘ┡涮字危簩?shí)施政府流程再造的有效路徑
　　政府流程再造的實(shí)施步驟恰好印證了：將流程再造融入到官僚制行政體制的完善中去，已經(jīng)不只是一種純粹的管理工具或者管理戰(zhàn)術(shù)，它是一種戰(zhàn)略管理，是政府改革從組織、制度、技術(shù)的全程體系。因此，我們不能期望它會(huì)一蹴而就，也不能輕易地任之獨(dú)立獨(dú)行。
　　1.持續(xù)政府機(jī)構(gòu)改革，為流程再造提供合理的組織架構(gòu)
　　總體來(lái)說(shuō)要整合政府職能，改變過(guò)去政府管理中無(wú)所不包、無(wú)所不能的傳統(tǒng)習(xí)慣，調(diào)整歸并業(yè)務(wù)內(nèi)容相近的機(jī)構(gòu)、聯(lián)系緊密的機(jī)構(gòu)或因分工過(guò)細(xì)導(dǎo)致職責(zé)交叉、關(guān)系不順的機(jī)構(gòu)，促使政府公務(wù)人員跨越功能界限，將專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合職能組合，在彼此行為邊界上既職責(zé)分明又協(xié)同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙和協(xié)作一致的政府管理和公共服務(wù)體系；同時(shí)努力形成縱向貫通、橫向聯(lián)結(jié)、程序簡(jiǎn)明、權(quán)責(zé)適當(dāng)?shù)男姓P(guān)系，使傳統(tǒng)的垂直職能組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨閷?dǎo)向的水平組織模式，突破組織內(nèi)的壁壘，擴(kuò)大管理幅度，減少管理的層級(jí)，真正建立起一種能夠靈活回應(yīng)顧客需求、具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性的“扁平化—適應(yīng)型”政府組織結(jié)構(gòu)。
　　2.健全政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為流程再造提供有力的制度平臺(tái)
　　基于流程為中心的績(jī)效評(píng)估，是對(duì)傳統(tǒng)的基于部門(mén)職能績(jī)效評(píng)估體系的改進(jìn)，它通過(guò)將方向、責(zé)任與審核標(biāo)準(zhǔn)清晰準(zhǔn)確地從戰(zhàn)略決策層傳達(dá)到每一項(xiàng)具體的行動(dòng)或任務(wù)中來(lái)，專(zhuān)注于人、流程、業(yè)績(jī)之間的交互作用，使流程成為一種可以真實(shí)地觀察、控制和調(diào)整的過(guò)程。不僅使評(píng)估更科學(xué)、公正、具有說(shuō)服力，而且體現(xiàn)了“以流程為核心”的全新思路和“橫向一體化”的更加廣闊的視野，從而形成政府流程自我完善和提高的良性運(yùn)行機(jī)制。評(píng)估項(xiàng)目主要包括新流程的表現(xiàn)，新人事及政府組織結(jié)構(gòu)的工作效率。流程表現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)包括：提供服務(wù)的時(shí)間、成本、公眾的滿(mǎn)意度、協(xié)調(diào)和決策的質(zhì)量等。
　　3.完善政務(wù)信息化建設(shè)，為流程再造提供優(yōu)化的技術(shù)手段
　　政務(wù)信息化建設(shè)和政府的流程再造之間是一種相互促進(jìn)的關(guān)系，其本質(zhì)的內(nèi)涵是運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)打破政府機(jī)關(guān)組織界限，使公眾從不同渠道獲得政府的信息及服務(wù)，使政府機(jī)關(guān)之間、政府與社會(huì)各界之間通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行溝通，同時(shí)向公眾提供各種不同的服務(wù)選擇。因此，必須通過(guò)政務(wù)信息化這個(gè)橋梁對(duì)政府流程進(jìn)行持續(xù)的再造，諸如推進(jìn)機(jī)關(guān)內(nèi)部網(wǎng)上辦公和政府的廣域?qū)＞W(wǎng)建設(shè)，規(guī)范和創(chuàng)新行政行為和程序；推進(jìn)政府公眾信息網(wǎng)建設(shè)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)信息共享，保證網(wǎng)絡(luò)和信息的安全，在互聯(lián)網(wǎng)上向公眾發(fā)布公共信息并提供在線(xiàn)服務(wù)；實(shí)行“窗口式”或“一站式”辦公，實(shí)施有效的管理和立法等等。
　　
　　[參 考 文 獻(xiàn)]
　　(1) Hammer M, Champ J. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution(M). New York: Harper Collins, 1993:33-36.
　　(2) 姜曉萍.公共部門(mén)服務(wù)流程再造的實(shí)踐探索——以成都市為案例(C)//郭濟(jì).績(jī)效政府：理論與實(shí)踐創(chuàng)新.北京：清華大學(xué)出版社，2005：221-234.
　　(3) 袁昭宇，袁瑋.扁平化：徐匯再造政府流程(N).新民晚報(bào)，2004-11-08.
　　(4) 梅紹祖，JamesT.C.Teng.流程再造：理論、方法與技術(shù)(M).北京：清華大學(xué)出版社，2004：42.
　　(5) 董新宇，蘇竣.電子政務(wù)與政府流程再造——兼談新公共管理(J).公共管理學(xué)報(bào)，2004(4)：46-52.
　　(6) 王玉榮.流程管理（第2版）(M).北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004：92-95.

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