2006年9月5日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）正式出臺(tái)，這是繼2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革土地管理的決定》實(shí)行之后的又一項(xiàng)重大舉措?！锻ㄖ丰槍ν恋厥袌鲋幸恍医恢沟倪`法違規(guī)行為，以及在土地調(diào)控中所出現(xiàn)的新問題，制定了更加切實(shí)、有效的調(diào)控措施，勢必會(huì)對我國土地市場乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行產(chǎn)生重大影響。

　　一、政策出臺(tái)的背景

　　進(jìn)入新世紀(jì)后，房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展引發(fā)了第三輪“圈地?zé)?rdquo;。在土地市場升溫的背后，存在著大量違法違規(guī)用地的現(xiàn)象，耕地持續(xù)減少，土地的粗放利用嚴(yán)重，國有資產(chǎn)大量流失。為了規(guī)范土地市場、調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)，國家開始重視土地調(diào)控，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于深化改革土地管理的決定》等政策的頒布使土地政策逐漸成為宏觀調(diào)控的一大亮點(diǎn)，土地市場的整頓也取得初步成效。

　　然而，由于相關(guān)法律、制度的不健全，中央與地方利益不完全一致，土地市場中的一些違法違規(guī)現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，同時(shí)在調(diào)控中也出現(xiàn)了一些新的問題。今年前5個(gè)月，全國國土資源部門共立案土地違法案件25153起，與去年同期基本持平，但涉及的土地面積高達(dá)12241.7公頃，同比上升近20%，“地根”在一定程度上仍處于失控狀態(tài)。面對這種情況，國務(wù)院及時(shí)出臺(tái)了《通知》，由針對性地制定了調(diào)控措施，以期達(dá)到嚴(yán)把土地“閘門”，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

　　二、政策制定的特點(diǎn)

　　1.調(diào)控力度大

　　調(diào)控的范圍廣、力度大是《通知》全篇的一個(gè)鮮明特點(diǎn)?！锻ㄖ返谝粭l即要求嚴(yán)格實(shí)行政府問責(zé)制，要求地方政府主要負(fù)責(zé)人對當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)和土地利用情況負(fù)總責(zé)，強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任意識(shí)。針對一些地方政府“以地生財(cái)”大肆出讓土地等問題，《通知》明確規(guī)定土地出讓金須納入財(cái)政預(yù)算，并對其使用做出要求，使其不再成為地方政府的小金庫。在工業(yè)用地出讓方面，更是要求通過“招拍掛”以還原其真實(shí)市場價(jià)值?？v觀《通知》全文，涉及到耕地保護(hù)、土地收益、土管權(quán)責(zé)、土地供應(yīng)等多個(gè)方面，并把握住了問題的關(guān)鍵和根源，其調(diào)控力度之大，在近幾年的土地政策中也很少見。

　　2.注重調(diào)解地方政府的利益取向

　　地方政府與中央的利益不完全一致，存在偏差，這種情況使得在以往的土地調(diào)控中地方出于自身利益考慮而同中央博弈，有法不依、違規(guī)用地現(xiàn)象屢禁不止。部分地方政府通過大量出讓土地以增加預(yù)算外收入，通過低價(jià)出讓工業(yè)用地來招商引資，通過“以租代征”等方式擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，導(dǎo)致建設(shè)用地增長過快、耕地大量減少、土地利用效率低下。面對這種情況，《通知》抓住了根本性問題，從調(diào)整利益機(jī)制的角度出發(fā)采取措施。一是對土地出讓金實(shí)行“收支兩條線管理”，納入地方預(yù)算，使其不再成為地方政府任意支配的預(yù)算外財(cái)政，消除地方大量批租土地的利益驅(qū)動(dòng)；二是實(shí)行問責(zé)制度，把地方的政績同耕地保護(hù)、土地利用情況更緊密地結(jié)合起來；三是強(qiáng)調(diào)了法律機(jī)制，要求對以各種形式非法低價(jià)出讓土地、非法批地用地的人員都要追究法律責(zé)任。這樣就有效地協(xié)調(diào)了地方同中央間的利益關(guān)系，有助于地方政府樹立正確的政績觀和發(fā)展觀，從利益源頭上整頓土地市場。

　　3.調(diào)控手段更為間接、有效

　　同以往的土地調(diào)控政策相比，《通知》在合理運(yùn)用行政手段和法律手段的同時(shí)，更多的運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整權(quán)責(zé)、利益關(guān)系，從而達(dá)到間接調(diào)控的目的。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是將土地出讓金納入地方預(yù)算，對其收支進(jìn)行監(jiān)督管理，促進(jìn)地方政府科學(xué)用地；二是通過提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，來提高土地利用效率、保護(hù)耕地；三是采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓工業(yè)用地，增強(qiáng)交易中的競爭機(jī)制，以消除地方低地價(jià)招商和企業(yè)粗放增長的現(xiàn)象。這些措施一般都通過經(jīng)濟(jì)利益機(jī)制間接實(shí)現(xiàn)調(diào)控目的，同較為直接的行政、法律手段相結(jié)合，剛?cè)岵?jì)，更能有效地達(dá)到政策目標(biāo)。

　　4.著眼于集約性可持續(xù)發(fā)展

　　《通知》在整頓、規(guī)范土地市場的同時(shí)，也著力于推動(dòng)集約型增長和可持續(xù)發(fā)展。一方面，《通知》提高了新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)，并要求工業(yè)用地采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，這必將提高建設(shè)用地和工業(yè)用地的取得成本，限制企業(yè)的粗放型增長，達(dá)到盤活土地存量、提高土地使用效率的目的，促進(jìn)集約型增長。另一方面，《通知》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)和被征地農(nóng)民的利益，要求土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的使用向農(nóng)村傾斜，這又利于推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，縮小貧富差距，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　三、政策將帶來的影響

　　1.土地違法違規(guī)現(xiàn)象將得到有效遏制

　　以往的土地調(diào)控政策雖然也屢次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)查土地違法違規(guī)行為，但未重視到該現(xiàn)象背后利益機(jī)制，在土地管理權(quán)限由地方掌握的情況下，為追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)短期發(fā)展和眼前政績，各地在土地利用等方面的違法違規(guī)行為屢禁不止。對此，《通知》實(shí)行問責(zé)制，明確了“地方各級政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)”。在我國現(xiàn)行的行政體制下，地方政府問責(zé)制往往見效明顯，如2005年“國八條”中的“房價(jià)問責(zé)制”就對上海等熱點(diǎn)城市的房價(jià)穩(wěn)定產(chǎn)生了重大影響。此外，《通知》還就“以租代征”、低價(jià)出讓工業(yè)用地等行為明令禁止，在土地督察制度的配合下，這些政策更易落實(shí)到地方，土地違法違規(guī)行為必將得以遏制。

　　2.地方政府的土地供應(yīng)將走向理性

　　在舊的財(cái)政政策下，土地出讓金作為地方政府的預(yù)算外收入，收支得不到有效的監(jiān)督管理，從而成為各地追求GDP增長、大干政績工程的重要資金來源，這是許多地方政府不顧國家宏觀調(diào)控大力批租土地的動(dòng)機(jī)所在，導(dǎo)致中央“緊縮地根”的調(diào)控政策落實(shí)不力。對此，《通知》一方面對土地出讓金實(shí)行“收支兩條線管理”，使其收入、使用都要受到監(jiān)督和約束，地方政府難以在隨意支配；另一方面，建立起了問責(zé)機(jī)制，加大了地方政府的責(zé)任感。在這樣一柔一剛兩大措施下，地方政府以往的大肆批租土地的行為不再有利可圖，中央的土地供應(yīng)政策將得到有效落實(shí)。此外，在工業(yè)用地方面，“招拍掛”的出讓方式也將使一些地方無法再繼續(xù)低地價(jià)招商引資，工業(yè)用地價(jià)格的抬高也會(huì)導(dǎo)致成交量的下降。因此，我們有理由相信，地方政府的土地供應(yīng)將逐步走向理性供地、科學(xué)供地。

　　3.農(nóng)民利益將得到更有效保障

　　農(nóng)民利益的保護(hù)問題在以往的土地政策中多次被提及，但由于在執(zhí)行中經(jīng)費(fèi)不足和地方政府違法違規(guī)現(xiàn)象突出等原因，相關(guān)政策常常落實(shí)不夠，耕地持續(xù)減少，被征地農(nóng)民利益受到侵害。在新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，針對實(shí)際存在的問題，《通知》做出了具體有效的應(yīng)對措施。一是嚴(yán)格實(shí)行問責(zé)制，要求地方主要負(fù)責(zé)人對耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)總責(zé)，并“以實(shí)際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用年度計(jì)劃考核、土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的考核依據(jù)”；二是解決了征地補(bǔ)償和農(nóng)村建設(shè)的資金來源問題，規(guī)定“土地出讓金須首先支持征地補(bǔ)償所需資金，并逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重”，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用也要求地方落實(shí)；三是明令禁止“以租代征”等方式侵占農(nóng)用地的行為，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。此外，耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)的提高也將有助于耕地的保護(hù)。

　　4.土地利用效率將大為提高

　　抑制土地的粗放式利用，強(qiáng)化集約用地，是本次調(diào)控的一個(gè)重要目標(biāo)。為此，《通知》一方面提高了用地的經(jīng)濟(jì)成本，采取提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅來減少城市建設(shè)用地的盲目擴(kuò)張，促進(jìn)盤活土地存量；采取工業(yè)用地“招拍掛”出讓的辦法來使工業(yè)用地地價(jià)回歸市場價(jià)值，抑制地方政府低價(jià)出讓工業(yè)用地下帶來的粗放型發(fā)展和不合理用地。另一方面，《通知》提高了違法違規(guī)用地的政治成本，要求嚴(yán)查非法批準(zhǔn)征收、占用土地和超計(jì)劃批地用地等現(xiàn)象，規(guī)范地方政府行為，推動(dòng)合法用地、科學(xué)用地。

　　四、進(jìn)一步完善土地調(diào)控政策的建議

　　1.加快相關(guān)法律和制度的完善

　　宏觀調(diào)控政策能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，一方面要看調(diào)控政策本身的具體措施，另一方面也要依靠法律和制度的保障，我國之前的諸多土地政策雖然收到不少成效，但也出現(xiàn)了許多政策落實(shí)不力、地方政府出于自身利益故意違法違規(guī)的現(xiàn)象，相關(guān)制度的規(guī)范、監(jiān)督不到位就是一個(gè)重要原因。又如，在土地政策反復(fù)強(qiáng)調(diào)維護(hù)被征地農(nóng)民利益的同時(shí)，《土地管理法》中“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”的規(guī)定卻給提高征地補(bǔ)償?shù)墓ぷ鲙砹讼拗坪妥璧K。因此，在土地政策的作用被愈加重視的情況下，加快健全相關(guān)法律和制度，逐步構(gòu)建土地宏觀調(diào)控的法律體系以保證政府調(diào)控有法可依、依法行政，就顯得格外重要。

　　2.注重土地政策與其它調(diào)控手段的配合

　　財(cái)政政策、貨幣政策和土地政策目前已成為我國調(diào)控土地和房地產(chǎn)市場的三大政策手段，其中，財(cái)政政策和貨幣政策是傳統(tǒng)的兩大調(diào)控手段，而土地政策參與宏觀調(diào)控則是在近幾年逐步受到重視，并成為2005年的房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控中的最大亮點(diǎn)。然而由于土地調(diào)控的時(shí)間不長，理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，與其他政策手段的協(xié)調(diào)、配合尚不成熟。因此在不斷完善土地政策自身的同時(shí)，也應(yīng)注重其同財(cái)政政策、貨幣政策的協(xié)調(diào)、配合，加強(qiáng)這方面的理論政策探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以期實(shí)現(xiàn)在調(diào)控中一加一大于二的效果，更好的達(dá)到政策目標(biāo)。

　　3.深化對“招牌掛”出讓方式的認(rèn)識(shí)和思考

　　2002年5月，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》要求所有經(jīng)營性用地一律實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。本次《通知》要求“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓”。采用“招拍掛”的出讓方式，對避免國土資產(chǎn)流失、提高政府收入、促進(jìn)土地的高效集約利用都有著不可忽視的積極作用，但我們也應(yīng)看到，城市經(jīng)營性用地采取“招拍掛”出讓后，地價(jià)上漲迅猛，這對房價(jià)的持續(xù)上揚(yáng)、城市生活成本和商業(yè)成本的提高不能說沒有推動(dòng)作用。而工業(yè)用地的“招拍掛”也必然在一定程度上增加企業(yè)的成本，削弱其市場競爭力。同時(shí)，我們也應(yīng)有所思考，在人地矛盾日益尖銳的今天，在土地出讓市場僅有政府一個(gè)出讓方的情況下，明顯有利于出讓方的“招拍掛”方式是否就一定反映了土地使用權(quán)的合理價(jià)格？協(xié)議出讓方式是否仍有存在的必要？也許在這些方面加深思考后，對土地價(jià)值的認(rèn)識(shí)會(huì)更加全面，對其利用也會(huì)更加科學(xué)和理性。

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