編者按 實(shí)行不對(duì)稱管制政策是國(guó)家電信管制的重要內(nèi)容。不對(duì)稱管制在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)初期，是為新興的電信企業(yè)創(chuàng)造生存和發(fā)展的環(huán)境，為其進(jìn)入市場(chǎng)掃清障礙，促使電信市場(chǎng)更加開(kāi)放。但是，當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)到一定程度，不對(duì)稱管制政策便會(huì)阻礙原有主導(dǎo)電信企業(yè)的發(fā)展，同時(shí)對(duì)新運(yùn)營(yíng)商在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中繼續(xù)發(fā)展和增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力也是不利的。實(shí)行不對(duì)稱管制政策，是為了引入競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)發(fā)展，放松不對(duì)稱管制也是為了電信業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，在當(dāng)前電信業(yè)重組改革塵埃落定，電信市場(chǎng)新的競(jìng)爭(zhēng)格已經(jīng)形成的背景下，是否還要繼續(xù)對(duì)原有的主導(dǎo)電信企業(yè)實(shí)行不對(duì)稱管制？這一問(wèn)題已經(jīng)呈現(xiàn)在我們面前。近日，本報(bào)記者就此話題采訪了中國(guó)電信集團(tuán)公司北京研究院高級(jí)工程師張盈唐，他就英美兩國(guó)的電信不對(duì)稱管制政策及我國(guó)的電信管制政策發(fā)表看法。希望對(duì)我國(guó)的電信改革有所借鑒。

美國(guó)電信不對(duì)稱管制使ＡＴ＆Ｔ走上不歸路

記者：從英、美等國(guó)的電信發(fā)展演化過(guò)程，可以看出世界幾個(gè)主要發(fā)達(dá)國(guó)家的電信管制幾乎都經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，到逐步加強(qiáng)，再到放松管制的過(guò)程。對(duì)國(guó)家主導(dǎo)電信企業(yè)的管制，是一個(gè)國(guó)家電信管制的主要內(nèi)容。您能否談?wù)劽绹?guó)電信業(yè)的不對(duì)稱管制政策？美國(guó)政府的不對(duì)稱管制對(duì)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)起到了什么作用？

張盈唐：美國(guó)對(duì)其主導(dǎo)電信企業(yè)實(shí)施了長(zhǎng)達(dá)十余年的不對(duì)稱管制。

一般理解，美國(guó)電信管制機(jī)構(gòu)ＦＣＣ對(duì)其主導(dǎo)電信企業(yè)ＡＴ＆Ｔ的不對(duì)稱管制是在１９８５年到１９９６年的十多年間，但事實(shí)上從１９３４年ＦＣＣ成立時(shí)起，針對(duì)ＡＴ＆Ｔ的重點(diǎn)管制就已經(jīng)開(kāi)始。

早期的管制內(nèi)容主要包括：１９６９年首先在設(shè)備市場(chǎng)建立競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；戰(zhàn)后允許ＭＣＩ經(jīng)營(yíng)微波專用網(wǎng)，由長(zhǎng)途專用網(wǎng)開(kāi)始引入業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，扶植競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；１９８０年，ＦＣＣ開(kāi)放了包括“混合通信”在內(nèi)的高級(jí)業(yè)務(wù)市場(chǎng)，但對(duì)ＡＴ＆Ｔ采取了限制經(jīng)營(yíng)高級(jí)業(yè)務(wù)的舉措。早期的不對(duì)稱管制主要針對(duì)ＡＴ＆Ｔ的壟斷。美國(guó)政府和ＦＣＣ通過(guò)扶植競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)以達(dá)到降低ＡＴ＆Ｔ市場(chǎng)份額的目的。

１９８４年ＡＴ＆Ｔ解體后，電信管制的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到促進(jìn)電信企業(yè)和電信事業(yè)的發(fā)展，以及建立良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境上。１９８５年，ＦＣＣ建立了一個(gè)新的管制框架，在繼續(xù)維持對(duì)基本業(yè)務(wù)市場(chǎng)和高級(jí)業(yè)務(wù)市場(chǎng)的差別管制的基礎(chǔ)上，采取了鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的不對(duì)稱管制方式。這就是人們通常理解的美國(guó)電信不對(duì)稱管制，這一階段歷經(jīng)十余年。

１９８５年—１９９６年的不對(duì)稱管制內(nèi)容主要包括：１、市場(chǎng)準(zhǔn)入管制：對(duì)具有市場(chǎng)支配力的ＡＴ＆Ｔ（擁有超過(guò)半數(shù)的市場(chǎng)份額）和由ＡＴ＆Ｔ分出的地區(qū)性貝爾公司（ＲＢＯＣ）采取了有條件的市場(chǎng)進(jìn)入管制。而對(duì)非支配地位的公司則采取了不管制的政策。２、資費(fèi)管制：非統(tǒng)治地位的運(yùn)營(yíng)商及新加入的競(jìng)爭(zhēng)者可以在資費(fèi)上限的范圍內(nèi)自由調(diào)整。在開(kāi)辦新業(yè)務(wù)時(shí)，只需提前一天向ＦＣＣ提交資費(fèi)表；而對(duì)于如ＡＴ＆Ｔ這樣的主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商，在資費(fèi)上限范圍內(nèi)做任何的資費(fèi)調(diào)整都需要向ＦＣＣ報(bào)批，開(kāi)辦新業(yè)務(wù)也需要提前一段時(shí)間將資費(fèi)表呈送ＦＣＣ。當(dāng)然在此期間，ＦＣＣ對(duì)ＡＴ＆Ｔ的資費(fèi)管制采取的是逐步放松的方針。直到１９９６年，ＦＣＣ放開(kāi)了對(duì)ＡＴ＆Ｔ的所有資費(fèi)管制，使ＡＴ＆Ｔ和競(jìng)爭(zhēng)公司一樣可根據(jù)市場(chǎng)的需要自由定價(jià)。３、接續(xù)費(fèi)管制：１９９１年，ＦＣＣ在對(duì)ＲＢＯＣ所收取的長(zhǎng)途公司接續(xù)費(fèi)的管制上，采取了價(jià)格上限方式。ＦＣＣ規(guī)定如果ＲＢＯＣ的報(bào)酬率超過(guò)所規(guī)定的值，ＲＢＯＣ就必須將超出的部分還給用戶。４、互聯(lián)互通管制：ＦＣＣ規(guī)定，主導(dǎo)電信企業(yè)必須為競(jìng)爭(zhēng)者提供任意點(diǎn)接入服務(wù)；詳細(xì)分解成本與資費(fèi)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者提供平等合理的非捆綁價(jià)格；提供號(hào)碼可攜帶業(yè)務(wù)。

ＦＣＣ的不對(duì)稱管制政策，為新生競(jìng)爭(zhēng)公司的成長(zhǎng)創(chuàng)造了較為寬松的市場(chǎng)環(huán)境，也遭到ＡＴ＆Ｔ的強(qiáng)烈抵制。在這十余年間，ＡＴ＆Ｔ始終在向最高法院起訴ＦＣＣ違反《通信法》，并最終于１９９４年６月勝訴。１９９６年６月，新電信法的誕生標(biāo)志著完全競(jìng)爭(zhēng)的到來(lái)。ＦＣＣ宣布ＡＴ＆Ｔ不再是“具有支配地位”的經(jīng)營(yíng)者，美國(guó)結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)十余年的不對(duì)稱管制階段。

美國(guó)電信市場(chǎng)的不對(duì)稱管制，在最初極大地推進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)展，使競(jìng)爭(zhēng)者迅速進(jìn)入了市場(chǎng)。這一不對(duì)稱管制捆住了具有支配地位的電信企業(yè)的手腳，為新進(jìn)入者掃清了障礙。取得了一定的社會(huì)效率。但是隨著美國(guó)電信業(yè)的迅猛發(fā)展，不對(duì)稱管制限制了原有主導(dǎo)企業(yè)對(duì)用戶的爭(zhēng)取，造成巨大的效率損失和社會(huì)總支出。它將原本統(tǒng)一的市場(chǎng)以及日益融合的行業(yè)，通過(guò)人為的方式劃分開(kāi)來(lái)，并在彼此之間設(shè)置管制屏障，最終制約了行業(yè)的發(fā)展。

因此，當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)到一定程度，ＦＣＣ就立刻放松管制，以保護(hù)原有企業(yè)的利益和確保社會(huì)的總效率。

英國(guó)管制政策促使市場(chǎng)更加開(kāi)放

記者：請(qǐng)問(wèn)英國(guó)的電信管制有何特色？英國(guó)的電信管制政策能夠體現(xiàn)對(duì)英國(guó)電信（ＢＴ）的不對(duì)稱管制的，主要表現(xiàn)在哪些方面？

張盈唐：英國(guó)在如何對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)采取適當(dāng)?shù)恼苤企w制方面對(duì)其他各國(guó)有相當(dāng)大的影響。它對(duì)主導(dǎo)電信企業(yè)ＢＴ的管制很具特色。

英國(guó)的電信管制可以劃分為三個(gè)階段：一是１９８３年前。１９６９年，英國(guó)郵電成立，引入企業(yè)運(yùn)作體制，實(shí)行政企分開(kāi)。１２年后，英國(guó)頒布了１９８１年《電信法》；進(jìn)行郵電分營(yíng)，成立了英國(guó)電信（ＢＴ）。到１９８３年，英國(guó)政府出臺(tái)了“兩家壟斷市場(chǎng)政策”，允許Ｍｅｒｃｕｒｙ 公司與ＢＴ共同經(jīng)營(yíng)基本電信網(wǎng)絡(luò)。

二是１９８４年—１９９０年。１９８４年，英國(guó)設(shè)立了獨(dú)立電信管制機(jī)構(gòu)ＯＦＴＥＬ，并頒布了１９８４年《電信法》。這一階段政府的政策是取消ＢＴ壟斷權(quán)，制造并保護(hù)雙寡頭壟斷。措施主要包括對(duì)ＢＴ實(shí)行民營(yíng)化改革，政府向公眾發(fā)售其持有的ＢＴ５１％的股權(quán)；并從政策上給予Ｍｅｒｃｕｒｙ 公司多方扶持。

三是１９９１年——１９９７年。進(jìn)入２０世紀(jì)９０年代，電信技術(shù)的飛速發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)，使得原有的管制政策及其形成的市場(chǎng)格局已不能適應(yīng)變化的需要，１９８７年，歐洲委員會(huì)發(fā)表的“推進(jìn)歐洲電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和自由化”的綠皮書(shū)，帶動(dòng)了歐洲電信市場(chǎng)的全面開(kāi)放。英國(guó)也于１９９１年發(fā)表了“９０年代的電信政策—競(jìng)爭(zhēng)和選擇”白皮書(shū)，結(jié)束了電信的壟斷體制，全面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

１９９３年，結(jié)束“兩家壟斷市場(chǎng)政策”后的公眾電信運(yùn)營(yíng)許可證開(kāi)始頒發(fā)，英國(guó)政府賣(mài)掉其持有的所有ＢＴ股份。英國(guó)政府在全面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，采取了不分業(yè)務(wù)領(lǐng)域、不限制許可證數(shù)量（現(xiàn)今除了頻譜有限的移動(dòng)通信業(yè)務(wù)外，已不再對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入加以限制）的積極推進(jìn)政策，迅速地促進(jìn)了市場(chǎng)的開(kāi)放。到目前為止，英國(guó)共有１８家公眾電信運(yùn)營(yíng)公司（ＰＴＯ）許可證持有者，１２家在１００多個(gè)特許地區(qū)提供電話業(yè)務(wù)的有線電視公司，４７家領(lǐng)到許可證運(yùn)營(yíng)國(guó)際業(yè)務(wù)的公司，４家移動(dòng)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)公司和無(wú)數(shù)家業(yè)務(wù)提供者。

英國(guó)的電信管制能夠體現(xiàn)對(duì)ＢＴ的不對(duì)稱管制的，主要是以下幾個(gè)方面：一是價(jià)格管制方面。英國(guó)的ＲＰＩ－Ｘ價(jià)格管制模型在初期曾非常有利于ＢＴ，在后來(lái)逐步提高模型中的Ｘ值。將ＢＴ因提高通信網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)效率而取得的利益，通過(guò)較低的聯(lián)網(wǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)移給ＢＴ的競(jìng)爭(zhēng)者，然后，以較低的零售價(jià)格，將這些利益轉(zhuǎn)移給最終消費(fèi)者。

二是英國(guó)的開(kāi)放政策允許任何公司都可以申請(qǐng)開(kāi)辦國(guó)內(nèi)電信業(yè)務(wù)和建立固定網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，有線電視公司可以不經(jīng)過(guò)ＯＦＴＥＬ批準(zhǔn)和不租用ＢＴ與Ｍｅｒｃｕｒｙ公司的網(wǎng)絡(luò)就可以提供電話業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)移動(dòng)通信業(yè)務(wù)的公司可以經(jīng)營(yíng)固定通信業(yè)務(wù)（但經(jīng)營(yíng)固定網(wǎng)的許可證不自動(dòng)包括移動(dòng)通信的經(jīng)營(yíng)權(quán)），同時(shí)也規(guī)定ＢＴ和Ｍｅｒｃｕｒｙ公司在２００２年以前不允許提供有線電視業(yè)務(wù)，但可提供 ＶＯＤ業(yè)務(wù)。

三是互聯(lián)互通方面，ＯＦＴＥＬ要求ＢＴ與任何具有合法權(quán)利經(jīng)營(yíng)通信網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)實(shí)行互連互通，并對(duì)具有壟斷性的通信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性的通信網(wǎng)絡(luò)附屬服務(wù)實(shí)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，要求其經(jīng)常性公布這兩種服務(wù)的財(cái)務(wù)信息，以抑制該公司在這兩種服務(wù)之間的不正當(dāng)交叉補(bǔ)貼行為。當(dāng)互聯(lián)互通不能達(dá)成一致時(shí)，管制機(jī)構(gòu)有權(quán)制定雙方都遵守的管制規(guī)定，包括互聯(lián)時(shí)間表和互聯(lián)條件、質(zhì)量，保證了互聯(lián)互通的執(zhí)行。

四是英國(guó)政府對(duì)ＢＴ施加了一些市場(chǎng)結(jié)構(gòu)制約條件，要求該公司對(duì)通信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)／供應(yīng)通信設(shè)備、各種網(wǎng)絡(luò)增值服務(wù)提供獨(dú)立核算，以便檢查該公司在壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)間是否采取交叉補(bǔ)貼戰(zhàn)略。

五是英國(guó)政府決定除ＢＴ等公司以外，其它電信公司可以自己決定是否提供公共電話業(yè)務(wù)，增加了公用電話的潛在競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)ＢＴ等幾個(gè)公司承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，以保證邊遠(yuǎn)地區(qū)的通信需要。

回顧英國(guó)的改革歷程，ＯＦＴＥＬ對(duì)ＢＴ的管制遠(yuǎn)不如ＦＣＣ對(duì)ＡＴ＆Ｔ的管制嚴(yán)厲。與ＡＴ＆Ｔ的命運(yùn)不同，ＢＴ并未在改革中解體，在這個(gè)市場(chǎng)上仍擁有支配權(quán)。分析英國(guó)的電信改革方針，始終基于雙重目的：一是提高主要運(yùn)營(yíng)商的積極性和效率性，二是鼓勵(lì)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)。

英國(guó)的電信改革經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的時(shí)間，才走到今天。期間英國(guó)管制部門(mén)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的引入是穩(wěn)妥的?；诟母锏闹饕康模?guó)逐步引入競(jìng)爭(zhēng)，使主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商有較多的時(shí)間及靈活度改善經(jīng)營(yíng)效率。從ＢＴ目前的發(fā)展，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的大力開(kāi)拓和對(duì)英國(guó)電信業(yè)的貢獻(xiàn)看，英國(guó)在改革中對(duì)ＢＴ采取的戰(zhàn)略非常成功。進(jìn)入２０世紀(jì)９０年代后，英國(guó)管制機(jī)構(gòu)在世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要求下，以在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)有序地引入競(jìng)爭(zhēng)，盡快培養(yǎng)企業(yè)向海外擴(kuò)展業(yè)務(wù)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，和更多地引入外資及合作伙伴為主要目標(biāo)的，適時(shí)放松了管制，使市場(chǎng)更加開(kāi)放。

中國(guó)應(yīng)結(jié)束電信不對(duì)稱管制確保持續(xù)發(fā)展

記者：前面我們談到的是國(guó)外電信管制的狀況，那么您能否談?wù)勚袊?guó)電信不對(duì)稱管制的發(fā)展趨勢(shì)？政府的管制政策會(huì)沿襲怎樣的改革思路，對(duì)主導(dǎo)電信企業(yè)的不對(duì)稱管制是否還要繼續(xù)？

張盈唐：近年來(lái)，中國(guó)電信始終處于改革的風(fēng)口浪尖。不管提法如何，事實(shí)上政府對(duì)中國(guó)電信采取的是不對(duì)稱的電信管制。包括對(duì)幾大新興電信企業(yè)在各方面的大力扶持，對(duì)中國(guó)電信幾項(xiàng)重要業(yè)務(wù)的剝離及對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的嚴(yán)格限制，和目前出臺(tái)的中國(guó)電信的再度拆分方案，等等?？梢哉f(shuō)中國(guó)電信在改革中所經(jīng)歷的陣痛，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其它電信企業(yè)。當(dāng)然，正是由于前一時(shí)期政府對(duì)中國(guó)電信嚴(yán)格的不對(duì)稱管制，才使得這個(gè)傳統(tǒng)大型企業(yè)的員工轉(zhuǎn)變觀念，立足市場(chǎng)，提高服務(wù)，真正具備了企業(yè)中人實(shí)事求是、開(kāi)拓進(jìn)取的氣魄與素質(zhì)。同時(shí)，電信市場(chǎng)一直在政府的嚴(yán)格管制下進(jìn)行著各項(xiàng)改革，對(duì)建立一個(gè)公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境起到了至關(guān)重要的作用。

電信改革進(jìn)行到今天，市場(chǎng)發(fā)展到今天，政府的管制政策會(huì)沿襲怎樣的改革思路，對(duì)主導(dǎo)電信企業(yè)的不對(duì)稱管制是否還要繼續(xù)，對(duì)這些問(wèn)題的思考，我們應(yīng)該借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)更要結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展趨勢(shì)和電信市場(chǎng)新形成的格局分布。要考慮中國(guó)的電信改革必須融入世界電信改革的發(fā)展潮流，考慮國(guó)內(nèi)電信企業(yè)應(yīng)對(duì)ＷＴＯ挑戰(zhàn)所必備的素質(zhì)。

對(duì)中國(guó)電信的不對(duì)稱管制曾推動(dòng)了中國(guó)的電信業(yè)改革，但是隨著新的市場(chǎng)格局的形成，阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要障礙已發(fā)生了變化，行業(yè)技術(shù)的飛速發(fā)展也對(duì)電信企業(yè)的綜合能力提出了新的要求。我認(rèn)為，電信不對(duì)稱管制應(yīng)該只是特定階段的一種管制手段，其適用對(duì)象和適用時(shí)期都應(yīng)有嚴(yán)格的度的審定。把握好了會(huì)推動(dòng)電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，把握不好則會(huì)起到相反的作用。今天的中國(guó)電信業(yè)，在經(jīng)過(guò)前幾輪改革和正在進(jìn)行中的又一輪脫骨換胎的改組之后，應(yīng)該說(shuō)我國(guó)電信市場(chǎng)主體多元化的競(jìng)爭(zhēng)架構(gòu)已經(jīng)形成，中國(guó)的電信企業(yè)應(yīng)該和政府部門(mén)共同努力，在公平競(jìng)爭(zhēng)的大原則下，盡早結(jié)束電信不對(duì)稱管制，降低改革成本，營(yíng)造公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)國(guó)家電信事業(yè)的發(fā)展。(通信信息報(bào)第二版)

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