我國電信發(fā)展城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別非常大，在東部地區(qū)、城市地區(qū)電信服務(wù)相對較好的情況下，如何使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的群眾盡快享受電信服務(wù)，是一個很重要的問題。這不僅關(guān)系經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還關(guān)系政治的穩(wěn)定、社會的進(jìn)步。黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，解決好普遍服務(wù)問題無疑是實現(xiàn)小康社會的重要內(nèi)容之一。對此，本文擬對移動通信在普遍服務(wù)中的地位和作用，以及如何具體實施普遍服務(wù)等問題作一些探索性的思考。

1 移動通信企業(yè)對普遍服務(wù)應(yīng)持積極態(tài)度

《中華人民共和國電信條例》中明確規(guī)定，“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者必須按照國家有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的電信普遍服務(wù)義務(wù)”。但是一直以來，我國的電信普遍服務(wù)基本由重組前的中國電信提供。重組后的中國電信業(yè)主體運營商演變?yōu)椤?+1”的競爭格局，政府為促進(jìn)公平有序的競爭，就必須保證每一位參與競爭的運營商能夠得到同等機遇，而不能再由中國電信、中國網(wǎng)通獨立承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)；同時，入世后，外資電信公司進(jìn)入國內(nèi)，經(jīng)濟(jì)人的本性使它們必然向高收益的東部和城市地區(qū)集中投資。這將影響落后地區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投資力度，也影響中國電信及中國網(wǎng)通的整體發(fā)展。所以，讓其他運營企業(yè)參與到普遍服務(wù)上來，無論從市場還是從平等競爭的角度看，都是有利于普遍服務(wù)的實際施行的。因此，各電信運營企業(yè)，特別是移動通信企業(yè)參與到普遍服務(wù)中來勢在必行，這一點移動運營商必須在意義的認(rèn)識上和實際操作上達(dá)成共識，并對自己在此間應(yīng)當(dāng)擔(dān)任的“角色”、承擔(dān)的權(quán)利、義務(wù)都有個肯定和積極的態(tài)度，惟此才能使普遍服務(wù)發(fā)生實質(zhì)性進(jìn)展。

2 移動通信在普遏服務(wù)中的地位和作用不可替代

在電信運營格局已經(jīng)發(fā)生巨大變化的今天，依然由固話運營商獨自承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)不僅不合理、行不通，而且以我國如此之大的國土面積和東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大反差，其實是任何運營商都難以獨自承擔(dān)的。移動通信企業(yè)發(fā)展到今天，不僅已經(jīng)具備了承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)力量，而且其成本優(yōu)勢也很明顯，因此在今后的普遍服務(wù)中應(yīng)日益發(fā)揮巨大作用并逐步占據(jù)主導(dǎo)地位。

國際電聯(lián)（ITU）把普遍服務(wù)的內(nèi)容具體化為“家家有電話”。我國則根據(jù)農(nóng)村村鎮(zhèn)設(shè)置的情況以及農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況，相應(yīng)提出了“村村通電話”的目標(biāo)，即一個行政村安裝一部公用電話，就算解決了該行政村的“村通”問題。到2OO2年9月，我國村通的比例已達(dá)到85.3％，剩余未通地區(qū)都是偏遠(yuǎn)農(nóng)村和自然環(huán)境惡劣、人口密度低、居住極為分散、地形極為復(fù)雜的地區(qū)，通信建設(shè)成本極其高昂。因此，即使只解決這些地區(qū)的簡單話音接入，實施的難度也將十分巨大。

此外，未通電話的農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平落后，絕大多數(shù)屬于貧困地區(qū)，通信需求量小，且無力負(fù)擔(dān)接入費用和通話費用。若完全通過市場機制的作用，恐怕這些地區(qū)將永遠(yuǎn)生活在信息社會的邊緣。只有通過普遍服務(wù)，縮小貧困地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)之間的“數(shù)字鴻溝”，這些人才有可能受益，分享信息技術(shù)革命所帶來的成果。但這些地區(qū)電信投資巨大且無法施工，以固定電話解決這些地區(qū)的普遍服務(wù)問題不僅在技術(shù)上有一定的難度，而且在資源上也會形成較大的浪費，在經(jīng)濟(jì)上固定電話運營商則更是無法獨立承擔(dān)。

而移動通信企業(yè)雖然在經(jīng)濟(jì)上也許有一定困難，但在技術(shù)上、服務(wù)上卻具有固定電話運營商所不可比擬的優(yōu)勢，更具有一定的成本優(yōu)勢。比如即使固定電話運營商把交換機建到這些地區(qū)或用接入網(wǎng)方式為這些地區(qū)提供了安裝電話的條件，仍然需要解決從交換機到用戶的接入問題；而移動通信同樣把基站建到這些地區(qū)，有條件的用戶只要自己選擇一部手機就行了。

因此，采用移動通信方式解決普遍服務(wù)問題，在經(jīng)濟(jì)上也將是最節(jié)約的。試想一下，在那些人口稀少，地形復(fù)雜的地區(qū)，鋪設(shè)光纜、架設(shè)線路將很難實施，而建立基站相對難度較小、投資較省。如果連建立基站都不可行的話，最終只有用衛(wèi)星移動通信來解決這些地區(qū)的普遍服務(wù)問題了。正是從這個意義上說，移動通信企業(yè)對于最終解決普遍服務(wù)問題具有不可替代性。

3 通過移動通信解決普遏服務(wù)“盲點”是必然選擇

1997年，江蘇全省實現(xiàn)村村通電話。那時，筆者所在的響水縣就有兩個村由于桿線不到位等原因，不能夠安裝固定電話。為此，經(jīng)請示上級有關(guān)部門同意，用移動電話作為固定臺的方式解決了這兩個村通電話的問題。為了不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，當(dāng)時對這兩部電話實行了特殊的資費優(yōu)惠，即月租費、通話費等均按固定電話的標(biāo)準(zhǔn)收取，也不實行雙向收費。直至1998年這兩個村桿線先后到位后，才撤銷了移動固定臺，安裝上固定電話。

對于那些地形特別復(fù)雜、向然條件特別惡劣的地區(qū)，固定電話的傳輸桿線無法施工，像內(nèi)蒙古等省、區(qū)，有很大一部分牧民以游牧生活為主，流動性很大，不適宜也難以架設(shè)固定電話等。在這種情況下，利用衛(wèi)星通信和移動通信相結(jié)合的方法，建設(shè)移動電話、衛(wèi)星移動電話或利用衛(wèi)星解決移動基站的傳輸可以說是最可行的方法。問題是要制定特別的資費政策來解決好計費方式問題，讓這個群體的人民能夠承擔(dān)得起起碼的通信費用。銥星公司曾經(jīng)經(jīng)營過衛(wèi)星移動電話，但由于銥星公司其目標(biāo)市場并非是解決普遍服務(wù)問題，因此就必須按市場規(guī)律動作，而衛(wèi)星移動電話與普通移動電話的價格差與產(chǎn)品的同質(zhì)化等因素最終決定了銥星公司模式的不了了之。

這說明雖然衛(wèi)星通信和移動通信技術(shù)的結(jié)合是解決偏遠(yuǎn)地區(qū)電信普遍服務(wù)的必然選擇，但這個辦法不能以市場的方式來解決，對移動通信企業(yè)由此而產(chǎn)生的巨額虧損，必須通過調(diào)控的方式來解決。

4 移動通信企業(yè)如何繳納并享受普遍服務(wù)基金問題探討

據(jù)報道，我國正在擬定并即將出臺普遍服務(wù)基金的有關(guān)政策、法規(guī)，其具體內(nèi)容目前還不得而知，但筆者認(rèn)為這應(yīng)該而且必須有一個基點，那就是普遍服務(wù)基金的征收和使用必須體現(xiàn)公平與效率的原則：基金的征收不以影響現(xiàn)有通信企業(yè)的發(fā)展為前提；基金的使用，要實現(xiàn)最大范圍和最深層次的普遍服務(wù)；普遍服務(wù)基金征收數(shù)額的高低，則要根據(jù)通信企業(yè)的發(fā)展水平以及普遍服務(wù)的范圍和目標(biāo)來確定。

從已經(jīng)建立電信普遍服務(wù)基金的國家來看，普遍服務(wù)基金占電信業(yè)務(wù)市場總收入的比例在1％-3％之間。根據(jù)估算，我國普遍服務(wù)基金征收的比例大約在1％～2％之間。比較起來，在我國電信市場格局發(fā)生重大變化，運營商增多的情況下，建立普遍服務(wù)基金制度雖然勢在必行，但也存在一些具體問題有待于探討，比如電信普遍服務(wù)基金是否就是由各電信運營企業(yè)來籌措？如果由電信運營企業(yè)來承擔(dān)，目前的幾大電信運營商按什么標(biāo)準(zhǔn)來征收？各電信運營商又按什么比例來分?jǐn)偅科髽I(yè)規(guī)模大、盈利水平高、占有通信資源多的企業(yè)無疑應(yīng)該相對多承擔(dān)一些，比如移動通信企業(yè)適當(dāng)多承擔(dān)一些不僅是應(yīng)該的也是可行的，但關(guān)鍵是要確定一個讓運營商都能接受的合理的比例；還有，向企業(yè)征收的這些基金與國家財政是什么關(guān)系？因為解決普遍服務(wù)不是一個簡單的企業(yè)行為，實際上是解決了一個補會問題，企業(yè)與財政的關(guān)系已經(jīng)由稅收來調(diào)控，因而還必須解決普遍服務(wù)基金與財政的關(guān)系問題；再比如普遍服務(wù)基金的分配和使用問題，那些實際上承擔(dān)普遍服務(wù)任務(wù)比較重、困難也比較大的企業(yè)，應(yīng)該從基金中得到相對較多也較為合理的補償，這也需要有關(guān)部門加以研究和確定。

那么，基金的設(shè)立能否緩解投入在電信普遍服務(wù)上巨大的資金缺口呢？至少在目前狀況下，我國還不能像發(fā)達(dá)國家一樣，有充足的資金來保證對提供普遍服務(wù)的運營商進(jìn)行全額補貼，還處在“能收多少用多少”的階段。比如上面提到的中移動用衛(wèi)星通信來承擔(dān)特別貧困地區(qū)的普遍服務(wù)問題，操作起來仍會有具體的問題要解決。

一是即使用衛(wèi)星通信和移動通信相結(jié)合的方法解決了普遍服務(wù)問題，但收費卻仍然不能高于正常的計費標(biāo)準(zhǔn)甚至在一定的時期內(nèi)還要低于市場正常的收費標(biāo)準(zhǔn)，否則既涉嫌價格歧視，也有用戶承擔(dān)不起的問題，仍然不能真正完全解決普遍服務(wù)問題。

二是如此明顯的高投入、低產(chǎn)出肯定形成巨大虧本的情況，移動通信企業(yè)顯然要從普遍服務(wù)基金中得到相應(yīng)的、適當(dāng)?shù)难a償，或者通過政策調(diào)控讓移動通信企業(yè)適當(dāng)減少承擔(dān)普遍服務(wù)基金的比例，否則移動通信企業(yè)也同樣無力獨自全額承擔(dān)這樣一筆巨大的支出。然而即使是這樣，移動通信企業(yè)也仍然要為此承擔(dān)一定的虧損額度，而這是他們承擔(dān)這一義務(wù)所必須付出的“代價”。然而我國目前的電信運營企業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了市場化的運作，按照市場規(guī)律，任何一家電信運營企業(yè)都無法獨立承擔(dān)這樣昂貴的普遍服務(wù)成本，這也是普遍服基金所要考慮和解決的一個問題。

5 最終由移動解決普遏服務(wù)，國家應(yīng)通盤考慮和統(tǒng)籌安排

用移動通信方式承擔(dān)普遍服務(wù)是個新課題、大課題，況且有移動通信經(jīng)營權(quán)的運肖商現(xiàn)有中國移動、中國聯(lián)通、中國衛(wèi)星通信，今后還有可能有新的運營商加入。如果現(xiàn)有的和未來的運營商都實行全業(yè)務(wù)經(jīng)營的話，那么這個問題的解決涉及面將包括所有運營商；再加上我國需要解決普遍服務(wù)的地區(qū)范圍很廣、難度很大等極其現(xiàn)實的問題，因此，必須中同家有關(guān)部門牽頭，不僅僅是制定法規(guī)，對于具體操作也應(yīng)作出通盤考慮并進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

一是如何界定電信普遍服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)問題。普遍服務(wù)的水平必須與整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適應(yīng)，作為社會普遍服務(wù)規(guī)劃的一部分，在目前經(jīng)濟(jì)條件尚不能完傘解決普遍服務(wù)的情況下，需要設(shè)置最低的密度水平，即達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)就解決了普遍服務(wù)問題了。

二是國家有關(guān)部門應(yīng)制定出詳盡的普遍服務(wù)的規(guī)劃，以便按時間、區(qū)域分步實施，從而力求用最少的資金投入來解決農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的電信普遍服務(wù)問題。比如哪些區(qū)域由哪個運營商按什么樣的步驟和時序進(jìn)度來逐步實施，哪些地區(qū)使用移動通信方式來解決，哪些地區(qū)使用衛(wèi)星移動通信的方式來解決，都應(yīng)該有明確的規(guī)定，以免造成重復(fù)投資或資源浪費。

二是對具體實施的過程，國家也應(yīng)該有監(jiān)管和控制的機制和機構(gòu)，對于沒有按照國家統(tǒng)一部署實施的，給予必要的處罰。對企業(yè)在實施過程中碰到的問題和困難，政府部門應(yīng)能夠幫助解決；完成得好的，也應(yīng)該得到相應(yīng)的鼓勵和獎勵。當(dāng)然，移動通信企業(yè)自己更應(yīng)該積極主動地履行普遍服務(wù)義務(wù)，比如如何根據(jù)企業(yè)的能力優(yōu)先解決哪里、稍后解決哪里、再后解決哪里等等，都應(yīng)該有詳盡的安

排。

通過普遍服務(wù)基金解決普遍服務(wù)問題，是個大課題，由移動通信企業(yè)唱“主角”來解決普遍服務(wù)問題更是個新課題，但愿筆者的一家之言能成為引玉之磚，引起更多有識之士的重視和探討，從而開創(chuàng)我國普遍服務(wù)的新局面，為實現(xiàn)黨的十六大提出的建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)作出移動通信企業(yè)應(yīng)有的貢獻(xiàn)！

陳景國  

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