憲政優(yōu)先民主，在政治現(xiàn)代化的推進(jìn)中，不獨(dú)有英國經(jīng)驗(yàn)，還有與英國國體完全不同的美國經(jīng)驗(yàn)。如果說十八九世紀(jì)英國人殖民到哪兒便把法治帶到哪里，幾乎這個世界上的每一塊殖民地都不例外；那么，二十世紀(jì)以來，美國人向世界傾銷的卻是民主。其實(shí)，美國就其自身，不但和英國一樣，憲政領(lǐng)跑民主；而且即使在今天的國家政治架構(gòu)中，也是憲政比民主權(quán)重更大。

　　上世紀(jì)90年代中國社會科學(xué)出版社翻譯的美國《民治政府》在“立憲政府”的標(biāo)題下，這樣表述美國政治架構(gòu)中的民主與憲政：“我國的政體不僅是民主政體，也是立憲政體。兩者有聯(lián)系，也有區(qū)別。民主制關(guān)系到權(quán)力怎樣獲得和保持。立憲制關(guān)系到權(quán)力怎樣授予、分散和限制。一種政體可能是立憲的，但不是民主的，如17世紀(jì)的英國；也可能是民主的，但不是立憲的，如伯里克利時期的雅典。在按照協(xié)議進(jìn)行工作的意義上，一切政府都有憲法。但立憲政府這個詞現(xiàn)在有更確切的含義：這種政府對統(tǒng)治者的權(quán)力實(shí)施明確公認(rèn)和長期適用的限制?！?/p>

　　美國建國自一開始就是民治政府，但更是立憲政府。所以這樣說，蓋在建國之初的民治程度遠(yuǎn)不如其憲政程度。畢竟那個時代，國家政治問題是少數(shù)精英的作業(yè)，普通民眾不但未多介入，占人口比例甚大的婦女和黑人還沒有選票權(quán)。1887年出席制憲會議的代表，其身份大都是商人、律師、銀行家、莊園主，屬社會上層。美國建國包括如何建國，是他們的事，不是一般民眾的事。換言之，美國建國如果是一個歷史事件，它是立憲建國而非民主建國。至于如何建構(gòu)一個新國家，不同的州代表有截然不同的方案，比如漢密爾頓的國體方案居然是反民主的，它試圖建立一個君主立憲的國家。此方案被否決，美利堅(jiān)不需要一個世襲的君主。不過盡管國體問題有分歧，如何共和更是充滿歧義；但，有一點(diǎn)是共同的，即代表們基本上都是堅(jiān)定的立憲主義者。他們對權(quán)力限制的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民主的多數(shù)主義。甚至正是出于對多數(shù)的擔(dān)憂，在權(quán)力架構(gòu)的設(shè)計(jì)上，制憲者主要不是注重權(quán)力運(yùn)作的效率，而是寧肯低效率，也要把重點(diǎn)鎖定在權(quán)力之間相互約束的制衡上。

　　英倫是憲政母國，但后起的美國對權(quán)力的限制顯然更甚于母國。民主的要義是選舉，但，無論當(dāng)時參眾兩院還是總統(tǒng)副總統(tǒng)的選舉，因財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，都是也只能是不充分的民選。能夠充分體現(xiàn)美國政治的，卻是對選舉之后政府治權(quán)進(jìn)行切割的憲政。在美國開國元勛看來，無論什么權(quán)力，包括民主權(quán)力，如果把立法、行政和司法都集中在一個對象手里，那就是名副其實(shí)的暴政。因此，杰佛遜明確指出“在權(quán)力問題上別再考慮相信人，要用憲政之鏈予以束縛，以免受其禍害”。因此，當(dāng)英倫憲政表現(xiàn)為立法和司法的兩權(quán)切割（內(nèi)閣由議會多數(shù)黨組成因而對議會負(fù)責(zé)），美式憲政卻是將治權(quán)進(jìn)一步分治為三，讓行政獨(dú)立出立法。帶來的制衡后果直接是，英倫的內(nèi)閣首相無以否定議會的法案；但美國總統(tǒng)卻可以行使他作為總統(tǒng)的否決權(quán)。以權(quán)力制約權(quán)力，這是美國憲政分權(quán)的初衷，也是美國政治最典型的特點(diǎn)，它表明了制憲者對權(quán)力尤其是多數(shù)權(quán)力的基本不信任。

　　如果民主的原則是“主權(quán)在民”，憲政的原則就是“法治”（law of rule）。主權(quán)一經(jīng)票決便是國家最高權(quán)力，但比最高權(quán)力更高的是法。法至上而非權(quán)至上，因此美國的政治架構(gòu)，其實(shí)是憲政高于民主。憲法政治既可以針對君主，如英倫；也可以針對民主，如美國。它幾乎是不問青紅皂白，只要是權(quán)力，就假設(shè)它必然作惡，因而必須予以限制。因此，在美國，經(jīng)常有一些共和主義者批評憲法，指責(zé)它不民主，反多數(shù)主義，反大眾意志，制憲者精心設(shè)計(jì)的那套制度，其實(shí)是為了保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)。這種指責(zé)未必沒有道理，至少它反映了民主與憲政兩者之間的內(nèi)在緊張。

　　在不受限制的權(quán)力面前，君主很容易成為暴君；同樣，只要權(quán)力不受限制，民眾更容易成為暴民；這正如杰佛遜所說：“比起一個暴君來，173個暴君自然不會遜色”。人性如此，權(quán)力本性如此，這就不難理解美國開國元勛為何將憲政置于比民主更重要的地位，并且讓憲政在政治生活中發(fā)揮比民主更重要的作用?？梢哉f，這是美國的制度創(chuàng)新，英國的大法官沒有權(quán)力否定議會的法案，但在美國，最高法院卻可以宣布兩院通過并且已經(jīng)總統(tǒng)簽署的法律為違憲。這種司法審查制度是美國人的獨(dú)創(chuàng)。須知，無論兩院還是總統(tǒng)，都是經(jīng)由民眾票選；但最高法院的大法官們卻不是選出來的，他們坐上這個位子（并且可以終身坐下去）卻與選票無關(guān)。如果非民主的大法官們可以否決民選的議會和總統(tǒng)，但后兩者卻無以倒過來否決前者；那么，美國政治中憲政與民主的關(guān)系以及它們的各自權(quán)重，便可以看得一清二楚。

　　對權(quán)力限制的依憑是憲法，但解釋憲法的卻是法官。1907年美國最高法首席大法官休斯說：“我們都生活在憲法之下；但憲法是什么，還得法官說了算。”法官的存在及其作為便是憲政活生生的體現(xiàn)。用法官來限制議會和總統(tǒng)，是因?yàn)榉ü俚臋?quán)力屬于消極權(quán)力，它沒有事權(quán)，因而不會對個人權(quán)利造成傷害。相反，議會和總統(tǒng)的權(quán)力是積極權(quán)力，它們總是以代表大多數(shù)的面目出現(xiàn)，于是由它們提出的議案或推出政策便有侵害少數(shù)權(quán)利的可能。因此，議會和總統(tǒng)固然握有做事的權(quán)力，這是必要的；但法官的權(quán)力卻是用來對它們進(jìn)行審查并限制，這無疑也是必要的。正如以色列一位最高法院院長說過：“過去，人們相信，依靠多數(shù)人的自律自制，就足以保證基本價值得到尊重。然而，在納粹統(tǒng)治以后，人們得到的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是，對于多數(shù)人的權(quán)力，必須要有嚴(yán)格而正式的限制。‘不做’的概念需要嚴(yán)格明確的表達(dá)，那就是‘不許做’。”這個對立法權(quán)和行政權(quán)說不許做的權(quán)力便是憲法的權(quán)力，它經(jīng)由法院運(yùn)作，即表現(xiàn)為憲政。

　　憲政高于民主，其最新個例可能是2000年美國的世紀(jì)大選。布什和戈?duì)柛傔x新一屆的美國總統(tǒng)，由于佛羅里達(dá)州的選票出現(xiàn)一些技術(shù)問題，該州法院要求用人工方式重新計(jì)票。但最高法院判佛州法院此舉違憲，因而對戈?duì)栍欣木置娉霈F(xiàn)倒轉(zhuǎn)，布什得以上任。這是美國歷史上第一次出現(xiàn)的情況，不是由民眾決定總統(tǒng)，而是由司法決定總統(tǒng)是誰。退一步，即使選票出現(xiàn)問題，該問題也可以交由國會解決，畢竟國會也是民選機(jī)構(gòu)，而最高法與民選不沾邊。所以，當(dāng)即就有輿論反對，說最高法此舉侵犯民主，是法官用自己的政治意志取代人民的政治意志。這里不對該事件作價值評價，但事件本身可以看出，在美國，像選舉這樣的政治問題都可以法律化，但法律問題卻無以政治化。這本身又進(jìn)一步昭示了民主與憲政在國家政治架構(gòu)中的各自權(quán)重。

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