土地流轉(zhuǎn):制度創(chuàng)新與規(guī)范并舉
作者:未知 147
近日國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史帶隊(duì)赴成都、重慶調(diào)研。在談及推進(jìn)兩地農(nóng)村土地管理制度改革時(shí),徐紹史強(qiáng)調(diào),要明晰產(chǎn)權(quán),規(guī)范流轉(zhuǎn),確保農(nóng)地農(nóng)用,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。無(wú)疑,產(chǎn)權(quán)的明晰,流轉(zhuǎn)的規(guī)范,以及農(nóng)地農(nóng)用的確保,直接關(guān)系到農(nóng)村土地能夠有效實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。這些原則的厘清,至關(guān)重要。
成都和重慶作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),必然將直面農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。去年以來(lái),這兩個(gè)地方相繼推出了所謂的土地流轉(zhuǎn)新政,其實(shí)也是一些帶有試驗(yàn)性質(zhì)的做法。重慶提出,允許以農(nóng)村經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社,或以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè);成都則制定了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》,確定了四種土地流轉(zhuǎn)方式,分別是轉(zhuǎn)包、租賃、互換經(jīng)營(yíng)和入股。
土地問(wèn)題十分復(fù)雜。就土地流轉(zhuǎn)而言,由于涉及到耕地紅線、農(nóng)民基本生活保障等重要命題,故長(zhǎng)期以來(lái)缺少成熟的做法。顯然,成都和重慶在被確定為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后,加快了在土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新方面的探索,其改革土地管理制度的決心和嘗試都是值得贊許的。這樣的探索,符合農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的需要,也是城市化進(jìn)程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。
不難看出,成都與重慶兩地的探索,其前提是在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途,更沒(méi)有改變土地農(nóng)村集體所有的性質(zhì)。由于現(xiàn)行法律法規(guī)的限制,農(nóng)村土地承包有著一定的期限。改革者尊重了農(nóng)村土地承包期限這樣一個(gè)前提,其實(shí)也是為探索本身能夠更快啟動(dòng)創(chuàng)造條件。
兩地重視“不改變土地用途”,正是為了確保農(nóng)地農(nóng)用的目標(biāo)。我國(guó)人多地少,農(nóng)業(yè)用地十分有限。而農(nóng)業(yè)用地的保證,關(guān)乎到糧食生產(chǎn)與糧食安全的大問(wèn)題。目前,強(qiáng)調(diào)18億畝的耕地紅線不能動(dòng)搖,具有重要的意義。事實(shí)上,即便耕地紅線被一再?gòu)?qiáng)調(diào),但也很難保證不被突破,這就需要依賴法律的嚴(yán)格限制。
很多人早就注意到,由于不少地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾很尖銳,一些地方官員希望通過(guò)突破現(xiàn)行的土地管理辦法,通過(guò)農(nóng)業(yè)用地變更為工業(yè)用地來(lái)改善民生——這確實(shí)是一個(gè)兩難的題目,但比較而言,“農(nóng)地農(nóng)用”的意義更為重要。也就是說(shuō),土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程必然會(huì)面對(duì)一個(gè)規(guī)范的問(wèn)題。沒(méi)有前提,沒(méi)有規(guī)范,土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)就很容易走樣,創(chuàng)新也就失去了基礎(chǔ)的保證。
值得注意的是,成都與重慶兩地對(duì)推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)嘗試股份制,均有相關(guān)政策。這樣的規(guī)定,其實(shí)是在產(chǎn)權(quán)層面對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行定義,并試圖借助股份制形式,實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng),在一定程度上將農(nóng)民個(gè)體與土地分離開來(lái)。但也要看到,這樣的嘗試,由于所有者的多元化可能帶來(lái)利益的多元化和土地流轉(zhuǎn)制度的復(fù)雜化,同時(shí),土地農(nóng)村集體所有的性質(zhì)沒(méi)有改變。而這對(duì)于在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革過(guò)程中城市化的農(nóng)民而言,必然會(huì)面對(duì)如何處置集體所有的農(nóng)村土地問(wèn)題。
農(nóng)村的土地問(wèn)題主要是三大土地問(wèn)題,一是承包經(jīng)營(yíng)的土地,二是農(nóng)村作為建設(shè)用地的集體土地,三是宅基地。而無(wú)論哪一種土地形式,對(duì)于將城市化的農(nóng)民而言,最為理想的辦法是將其集體所有性質(zhì)的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有化。理由在于,隨著城市化的推進(jìn),國(guó)有土地比重上升及集體所有土地比重下降,將是不可逆的趨勢(shì)。同時(shí),在城市化過(guò)程中,土地對(duì)于農(nóng)民的保障功能也因?yàn)閲?guó)有化而發(fā)生改變。
重慶某個(gè)區(qū)在試點(diǎn)改革中這樣嘗試——用城市住房交換農(nóng)民的宅基地,用農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交換城市社會(huì)保障福利并獲得一定補(bǔ)償和某種相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)。農(nóng)民的集體性質(zhì)土地國(guó)有化之后,對(duì)于流轉(zhuǎn)制度的建立有了很大的促進(jìn)。以這樣的制度安排,無(wú)論對(duì)于國(guó)家、農(nóng)村集體、市場(chǎng)主體以及農(nóng)民個(gè)人的利益都有了較為均衡的考慮,實(shí)現(xiàn)了幾個(gè)利益主體之間的利益和諧。
應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,涉及面廣,政策性強(qiáng),既要解決長(zhǎng)期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾,又要解決發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。而土地流轉(zhuǎn)改革,因?yàn)檎咝詮?qiáng)、涉及利益群體廣,且問(wèn)題尖銳,的確需要穩(wěn)妥推進(jìn)。以制度創(chuàng)新與規(guī)范流轉(zhuǎn)并舉,從成都和重慶的實(shí)踐中尋找更具有規(guī)律性的東西,逐步應(yīng)用到更多的地方,這確是一條漸進(jìn)之路。
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