論文關(guān)鍵詞：政府信用； 制度信任； 社會(huì)學(xué)新制度主義
　　論文摘要：政府信用是一類特殊的制度信任，其本質(zhì)是政治合法性。從社會(huì)學(xué)新制度主義角度看，政府信用缺失的直接原因是部分官員的腐敗行為，根本原因是政府信用制度的缺乏；政府信用的重建必須堅(jiān)持正式制度與非正式制度的有機(jī)結(jié)合。

　　信用缺失已成為現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)普遍性問題。在劇烈的社會(huì)變遷過程中，幾乎所有的轉(zhuǎn)軌國(guó)家都不同程度地存在著公眾“缺乏對(duì)國(guó)家的信任并感到不能依靠法律的力量”的現(xiàn)象。我國(guó)在構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中，遭遇的一個(gè)重大問題就是社會(huì)信用體系的危機(jī)，其中最令人關(guān)注的是作為社會(huì)信用體系支撐力量的政府信用本身出現(xiàn)了危機(jī)。目前學(xué)界關(guān)于政府信用的研究主要集中在政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，其中最普遍的研究路徑是運(yùn)用“委托——代理”理論對(duì)政府信用的概念、政府信用缺失的原因及政府信用建設(shè)的途徑進(jìn)行分析。相對(duì)而言，從社會(huì)學(xué)角度對(duì)政府信用的研究則顯得十分缺乏。筆者認(rèn)為，信用問題首先是一個(gè)信任主體間的信任關(guān)系問題，而信任關(guān)系是最普遍和最重要的社會(huì)關(guān)系之一。因此，本文嘗試從人與社會(huì)的關(guān)系角度來分析政府信用問題，試圖為當(dāng)前政府信用問題的研究拓展出一個(gè)新的研究方向。
　　
　　一、 政府信用的社會(huì)學(xué)本質(zhì)
　?。ㄒ唬?政府信用的核心特征——特殊的制度信任
　　要把握政府信用的內(nèi)涵，首先要厘清“信用”與“信任”這兩個(gè)概念之間的關(guān)系。我國(guó)傳統(tǒng)文化中的“仁、義、禮、智、信”五常之一就是“信”，其中的“信”除信任外，更多的時(shí)候指的是信用。從社會(huì)學(xué)角度看，信任與信用這兩個(gè)概念相輔相成，前者側(cè)重于個(gè)體行為方面，后者則是一種關(guān)系與該關(guān)系中的預(yù)期——關(guān)于互動(dòng)的雙方不會(huì)背叛其承諾的預(yù)期。對(duì)信用的重視，客觀上會(huì)促成信任關(guān)系的達(dá)成。在心理學(xué)看來，信任的達(dá)成是一個(gè)心理過程，信任是個(gè)體面臨一個(gè)預(yù)期的損失大于預(yù)期的得益之不可預(yù)料事件時(shí)，所做的一個(gè)非理性行為。在對(duì)心理學(xué)基本看法的反思中，社會(huì)學(xué)者形成了對(duì)信任的新的理論取向。在社會(huì)學(xué)研究者看來，信任在很大程度上是作為一種突破了個(gè)體關(guān)系而存在的，它已成為了一種社會(huì)關(guān)系，這種關(guān)系并非孤立存在，而是根植于整個(gè)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的背景網(wǎng)絡(luò)中，其生成有著深刻的社會(huì)制度的烙印。從這個(gè)意義上說，社會(huì)學(xué)已經(jīng)超越了信任的心理和人際的層面，凸顯了制度性因素的重要作用。從非正式的習(xí)俗、道德到正式的法律、法規(guī)，這些制度性因素通過其內(nèi)化于社會(huì)成員后形成的約束力量來增進(jìn)社會(huì)信任度，這時(shí)信任的意義在某種程度上已提升了，普通成員之間的相互信任已經(jīng)摻雜了該社會(huì)成員對(duì)涉及其中的社會(huì)制度的信任，于是社會(huì)制度就擁有了作為信任的保障機(jī)制和作為信任本身的一部分的雙重內(nèi)涵。由此，社會(huì)學(xué)大師盧曼將信任分為人際信任和制度信任，前者建立在熟悉度及人與人之間的感情聯(lián)系的基礎(chǔ)之上；后者則是用外在的像法律一類的懲戒式或預(yù)防式批判，來降低社會(huì)交往的復(fù)雜性。政府作為一個(gè)國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行須遵從一系列的法律和規(guī)范，且有一定的制度作為保障。民眾對(duì)政府的信任顯然屬于制度信任的范疇，這種信任的建立也必須依靠一定的社會(huì)力量來實(shí)現(xiàn)。關(guān)系運(yùn)作作為建立和增強(qiáng)人際信任的重要手段在這里已不再發(fā)生作用，政府要增強(qiáng)民眾的信任度必須更多地依靠制度層面的因素。從這個(gè)意義上說，我們可以認(rèn)為政府信用實(shí)際上是一類特殊的制度信任，是由于政府機(jī)構(gòu)及其工作人員在各種社會(huì)事務(wù)管理活動(dòng)中因其行政行為符合法律規(guī)范和公眾期望而取得的社會(huì)組織和公眾的信任，包括民眾對(duì)政府公務(wù)員的信任、對(duì)政府行為方式的信任以及對(duì)與政府行為相關(guān)的整個(gè)社會(huì)制度的信任等諸多因素。政府信用的特殊性還體現(xiàn)在這種信任關(guān)系的一方是掌握公共權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)，政府與公眾之間的契約關(guān)系很多時(shí)候是一種隱性的契約，同時(shí)這類制度信任是社會(huì)信用體系的基礎(chǔ)，建設(shè)信用政府是建設(shè)信用社會(huì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　?。ǘ?政府信用的本質(zhì)——政治合法性
　　新制度主義代表人物之一約翰·邁耶認(rèn)為，組織要面對(duì)兩種不同的環(huán)境：技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境。技術(shù)環(huán)境要求組織效率的最大化，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的思想，而制度環(huán)境要求組織行為要符合“合法性”要求。組織的合法性過程就是組織或組織中的個(gè)人不斷地接受和采納外界公認(rèn)的、贊許的形式、做法或“社會(huì)事實(shí)”的過程。政府作為一種正式組織和公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，尤其要符合政治合法性的要求，如果政府部門或其工作人員行為失信于民，就會(huì)引起“合法性”危機(jī)，從而損害政府形象，給政府今后的施政行為造成極大的困難和障礙。在德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯看來，合法性就是“人們對(duì)享有地位的人的地位的承認(rèn)和對(duì)其命令的服從”，統(tǒng)治者靠什么獲得民眾的自愿服從呢？韋伯指出：“一個(gè)制度的合法性可以通過下述情況得到保證：一是純粹內(nèi)在的……二是通過利害關(guān)系”。即韋伯認(rèn)為合法性的兩個(gè)重要來源是精神性的“純粹內(nèi)在”和現(xiàn)實(shí)性的“利害關(guān)系”。也就是說，符合“合法性”要求的政府不僅要提供作為精神存在的“合法”的信仰、價(jià)值等思想意識(shí)形態(tài)，最重要的是該政府要能為民眾帶來現(xiàn)實(shí)利益，即政府能真正做到“權(quán)為民所用，利為民所謀”。一個(gè)獲得民眾信任和認(rèn)可的信用政府毫無疑問是一個(gè)符合“合法性”要求的政府。政府公信力越好，則政治合法性基礎(chǔ)越穩(wěn)固，而政治合法性是一個(gè)國(guó)家和政府存續(xù)、穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。由此可見，政府信用問題的本質(zhì)是一個(gè)政治合法性的問題。奧斯本·蓋布勒把信任作為對(duì)政府進(jìn)行根本性改革時(shí)起支持作用的一個(gè)重要因素，公眾的普遍不滿反映出政府的信任危機(jī)，反映出政府“合法性”受到懷疑和挑戰(zhàn)，因而致力于提高公眾對(duì)政府的信任度，重新確立政府在公眾心中的“合法地位”就成了各國(guó)行政改革的重要?jiǎng)恿湍繕?biāo)。
　　通過以上分析，我們可以對(duì)“政府信用”作一個(gè)社會(huì)學(xué)意義上的界定：政府信用是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等一切社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)中因能履行行政契約而取得的一種特殊的制度信任，其實(shí)質(zhì)上是政府的政治合法性問題。它主要包括兩層含義：第一，國(guó)家行政機(jī)關(guān)以平等主體的身份與社會(huì)組織或個(gè)人簽訂行政契約，并且能夠在法律、法規(guī)、政策的執(zhí)行過程中因能做到依法行政而取得了社會(huì)組織和民眾的信任；第二，國(guó)家行政機(jī)關(guān)在社會(huì)事務(wù)管理活動(dòng)中，在沒有任何法律、法規(guī)、政策和行政合同具體約束的情況下，也能始終維護(hù)公眾的利益，正確履行自己的職責(zé)而取得社會(huì)的信任。第一層含義主要體現(xiàn)的是法律法規(guī)等正式制度的誠(chéng)信，一旦政府失信，就可以追究相應(yīng)的法律責(zé)任，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)操作性。第二層含義主要體現(xiàn)的是道德規(guī)范、文化期待等非正式制度的誠(chéng)信，主要依靠政府機(jī)關(guān)及其工作人員的自律、觀念制度的約束和社會(huì)輿論的監(jiān)督。從政府信用涵義的分析中，我們不難發(fā)現(xiàn)，打造信用政府既是依法治國(guó)的要求，也是以德治國(guó)的要求。
　　
　　二、 政府信用缺失的原因
　　20世紀(jì)80年代以來，作為一種研究方法，新制度主義在政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域獲得廣泛應(yīng)用。新制度主義主要包括社會(huì)學(xué)新制度主義、歷史新制度主義、規(guī)范新制度主義以及理性選擇新制度主義等理論派別，各理論派別都強(qiáng)調(diào)制度因素的重要性，但在制度與行為的關(guān)系問題上又存在分歧。筆者贊同社會(huì)學(xué)新制度主義對(duì)于制度所作的寬泛的界定，下面的分析就是以詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森為代表的社會(huì)學(xué)新制度主義理論為基礎(chǔ)，從個(gè)人和制度互動(dòng)的角度來分析政府信用缺失的原因。
　?。ㄒ唬?官員腐敗——政府信用缺失的直接原因
　　社會(huì)學(xué)新制度主義的核心特征是強(qiáng)調(diào)人與制度的互動(dòng)。新制度主義認(rèn)為，雖然行為受制度限定，但這并不意味著個(gè)體行為完全失去能動(dòng)性，個(gè)體行為依舊有靈活運(yùn)作的空間，它反過來又可以影響制度安排和制度變遷。制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行過程事實(shí)上就是一種個(gè)人的行為，而且在制度框架下，個(gè)人會(huì)有自由裁決權(quán)。民眾對(duì)政府的信任會(huì)受到政府工作人員個(gè)體行為的直接影響，在政府信用體系中，政府工作人員尤其是官員的個(gè)體行為如果出現(xiàn)偏差或腐敗，則會(huì)直接損害政府形象、降低政府威信，進(jìn)而給政府信用制度的變遷帶來負(fù)面影響。因此，政府信用缺失的最直接原因來自部分政府官員的腐敗行為。
　　腐敗歷來被視為社會(huì)的最大污染，其本質(zhì)上是個(gè)別利益侵犯公共利益的行為。貪污受賄、公款消費(fèi)、徇私舞弊、拉幫結(jié)派、玩忽職守、集權(quán)專斷、上下勾結(jié)等部分政府官員的腐敗行為使民眾對(duì)政府形象產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而嚴(yán)重?fù)p害政府的威信和信用、阻礙政府信用制度的改革。國(guó)際透明組織（1995）研究表明，腐敗使人民大眾的福利整體下降，表現(xiàn)為：不能實(shí)現(xiàn)政府所要求的目標(biāo)；破壞了私人投資和運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；管理費(fèi)用上升，同樣的服務(wù)必須付出額外的費(fèi)用；縮減用于公用目的的資金支出，對(duì)管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生腐蝕作用；降低政府威信；喪失政府的合法性等。政府的公正廉明是民眾信任的基礎(chǔ)，腐敗作為健康肌體的毒瘤，正一點(diǎn)點(diǎn)地腐蝕著政府的信用，是政府信用缺失的最直接原因。
　?。ǘ?信用制度的缺乏——政府信用缺失的根本原因
　　雖然新制度主義承認(rèn)個(gè)體行為在制度框架下的能動(dòng)性，但其核心思想還是強(qiáng)調(diào)制度對(duì)行為的規(guī)范和制約。在特定的情境中，個(gè)人行為可供選擇的方案不是獨(dú)立于制度和規(guī)則之外的，甚至特定的情境本身也是制度化了的。因此，個(gè)人行動(dòng)不是理性選擇的結(jié)果，而是對(duì)特定制度的遵從。行為更多的是基于對(duì)規(guī)范性的適當(dāng)行為（appropriate behavior）的確認(rèn)，而非從選擇的角度來計(jì)算回報(bào)。同樣，在政治生活中，個(gè)人必須在既定的制度框架中行動(dòng)，其行為必須遵循制度的預(yù)期和要求。制度以各種各樣的程序、規(guī)則、義務(wù)、職責(zé)等形式，強(qiáng)制性地要求個(gè)人服從或通過教化和內(nèi)化的社會(huì)化方式促使個(gè)人在制度下行動(dòng)。在政府信用體系中，信用制度保障不足會(huì)增大政府工作人員個(gè)人行為失范的空間，缺乏有效的制度保障，將會(huì)使個(gè)人行為從根源上無“規(guī)”可循。因此，政府信用缺失的根本原因來自于政府信用制度的缺乏。
民眾對(duì)政府的信任屬于制度信任，這種信任必須建立在一套可靠的信用制度基礎(chǔ)之上。然而，在我國(guó)政府行政體系的運(yùn)作中，長(zhǎng)期以來存在著以“人治”代替“法治”，政府行為更多地體現(xiàn)出指令性特點(diǎn)，仍然沒有擺脫一靠紅頭文件，二靠政策手段，三靠保護(hù)壟斷這樣一種行政支配的運(yùn)作模式。由于制度的缺乏，政府行為常常被個(gè)人行為所代替，導(dǎo)致信用的無法保障。政府信用缺失的制度原因可概括為：第一，政府缺乏有效的內(nèi)部制度，即缺乏誠(chéng)實(shí)而有效率的監(jiān)督者、良好的審計(jì)部門、設(shè)計(jì)明晰的法規(guī)和高效的司法部門。有效的內(nèi)部制度的缺乏導(dǎo)致政府公務(wù)人員權(quán)力的難以監(jiān)督和制約，政府保持良好的信用完全依靠個(gè)人的自覺，而個(gè)人自覺的可靠度往往存在著很大的彈性。第二，對(duì)政府的“越位”（不顧實(shí)際，盲目追求高指標(biāo)）、“錯(cuò)位”（與企業(yè)、市場(chǎng)職責(zé)不清，用政府行為代替市場(chǎng)行為）、“虛位”（文山會(huì)海、空喊口號(hào)）等不規(guī)范行為缺乏有效的懲罰機(jī)制，導(dǎo)致公務(wù)人員瀆職行為的發(fā)生。第三，政府的規(guī)章和管理過程缺乏透明度，多變的政策、含混的手續(xù)與規(guī)則、灰色的管理也助長(zhǎng)了民眾對(duì)政府信用的質(zhì)疑。
　　
　　三、 政府信用重建：正式制度與非正式制度的有機(jī)結(jié)合
　　社會(huì)學(xué)新制度主義認(rèn)為，制度可以被理解為社會(huì)中個(gè)人遵守的一套行為規(guī)則。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。正式的制度如憲法、法律與規(guī)定等；價(jià)值、意識(shí)形態(tài)和習(xí)慣等則是非正式的制度安排。社會(huì)中正式的和非正式的制度安排的總和被稱為制度結(jié)構(gòu)。前面的分析已經(jīng)指出，政府信用作為一類特殊的制度信任，本身就包含了法律法規(guī)等正式制度的誠(chéng)信和道德規(guī)范、文化期待等非正式制度的誠(chéng)信兩層涵義，政府信用缺失的根本原因在于信用制度的缺乏。因此，筆者認(rèn)為，要從根本上重建政府信用，必須堅(jiān)持正式信用制度和非正式信用制度的有機(jī)結(jié)合。只有用行之有效的制度來規(guī)范政府行為、約束公務(wù)人員的行為，才能真正做到取信于民。
　　（一） 正式信用制度的建立
　　正式的信用制度應(yīng)以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，主要包括政府內(nèi)部制度、政務(wù)公開制度、監(jiān)督制度、激勵(lì)制度以及政府信用測(cè)評(píng)制度等。
　　1. 改革政府的內(nèi)部制度，轉(zhuǎn)變政府職能、建立有限政府，充分發(fā)揮法制手段在制度建設(shè)過程中的核心作用，用“法治”代替“人治”，政府做什么事情都必須有一個(gè)嚴(yán)格的法律依據(jù)；同時(shí)，要保證司法的獨(dú)立性，強(qiáng)化檢察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立調(diào)查權(quán)。Knack Keefer對(duì)29個(gè)國(guó)家的實(shí)證研究表明，對(duì)政府行政權(quán)力的限制和司法的獨(dú)立程度與國(guó)民之間的信任度成正比：對(duì)政府權(quán)力的限制每上升一個(gè)點(diǎn)（最高為7點(diǎn)），信任度上升1.5個(gè)百分點(diǎn)；司法獨(dú)立程度每上升一個(gè)點(diǎn)（最高為4點(diǎn)），信任度上升8個(gè)百分點(diǎn)。由此可見限制政府權(quán)力和司法獨(dú)立對(duì)提升政府公信力的重要作用。
　　2. 提高政府決策和行為的透明度，政府行為必須變得讓民眾可以預(yù)測(cè)和便于監(jiān)督。政府機(jī)構(gòu)的政務(wù)公開應(yīng)切實(shí)落實(shí)到基層，特別是與民眾利益極其相關(guān)的部門和項(xiàng)目要優(yōu)先推行政務(wù)公開，讓民眾和人民代表有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)和建議權(quán)。奧斯特羅姆說：“沒有監(jiān)督，不可能有可信承諾，沒有可信承諾，就沒有提出新規(guī)則的理由”。就監(jiān)督而言，尤其要注意保證監(jiān)督渠道暢通，將人大的質(zhì)詢制度、視察制度、信訪制度與審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等監(jiān)督機(jī)制結(jié)合起來，構(gòu)建起監(jiān)督的立體網(wǎng)絡(luò)。
　　3. 完善對(duì)政府信用的激勵(lì)制度，包括對(duì)各級(jí)政府及其工作人員守信行為的獎(jiǎng)勵(lì)和對(duì)失信行為的懲罰。關(guān)于激勵(lì)，有兩點(diǎn)尤其值得注意，一是要將政府信用指標(biāo)納入到行政績(jī)效考核體系，就像將環(huán)保指標(biāo)納入GDP一樣，使得政府工作人員的信用度直接與津貼、獎(jiǎng)金乃至政績(jī)掛鉤。二是要將行政強(qiáng)制法、行政程序法的制定和行政責(zé)任追究賠償制度的完善結(jié)合起來，強(qiáng)化程序法對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的制裁。程序法是規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，防止恣意和專斷的重要法律。然而，我國(guó)向來有重實(shí)體而輕程序的現(xiàn)象存在，立法者對(duì)違反實(shí)體法的行為規(guī)定有各種制裁措施，而對(duì)違反程序的行為卻多持寬容態(tài)度，這其實(shí)是對(duì)公務(wù)人員違反程序的縱容。
　　4. 建立對(duì)政府信用的測(cè)量評(píng)估制度。雖然目前對(duì)政府信用測(cè)評(píng)制度的研究已引起學(xué)界的廣泛關(guān)注，但遠(yuǎn)未形成一致的意見。在實(shí)際操作中，對(duì)政府信用進(jìn)行評(píng)估難度很大，由誰來評(píng)估以及選擇什么樣的評(píng)估手段都是一個(gè)難題。筆者認(rèn)為，可以參照國(guó)際上成熟的個(gè)人和企業(yè)信用評(píng)估機(jī)制（如美國(guó)由獨(dú)立的信用服務(wù)企業(yè)作為個(gè)人及企業(yè)信用的征信、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，歐洲由政府及中央銀行承擔(dān)此功能，共同點(diǎn)是均由獨(dú)立的第三方承擔(dān)），各地可成立由人大代表、政協(xié)委員以及審計(jì)、監(jiān)察等方面的專家組成的信用評(píng)估委員會(huì)按照統(tǒng)一制定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)當(dāng)?shù)卣庞眠M(jìn)行評(píng)估，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行分級(jí)和公布，并根據(jù)激勵(lì)制度予以兌現(xiàn)。
　?。ǘ?非正式信用制度的建立
　　對(duì)于價(jià)值和意識(shí)形態(tài)等非正式信用制度的研究在學(xué)界相對(duì)比較缺乏。筆者認(rèn)為，相對(duì)于法律法規(guī)等“硬性的”正式制度來說，非正式制度因其“軟性的”特點(diǎn)，對(duì)于個(gè)體行為的影響有時(shí)會(huì)更加持久和深刻。非正式信用制度的建立可以從宏觀和微觀兩方面入手：
　　1. 從宏觀上講，應(yīng)加快政治文明建設(shè)步伐，倡導(dǎo)和培育一種良好的行政文化，努力營(yíng)造引咎辭職的行政氛圍。其中關(guān)鍵是要逐步轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，從“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，從“官本”轉(zhuǎn)向“民本”，從“無限”轉(zhuǎn)向“有限”。政府信用建設(shè)是政治文明建設(shè)的重要組成部分，信用政府首先必須是一個(gè)責(zé)任政府和有限政府。
　　2. 從微觀上講，應(yīng)發(fā)揮行政倫理對(duì)失信行為的預(yù)防和制約作用，建立完善政府公務(wù)人員的職業(yè)道德規(guī)范。行政倫理在本質(zhì)上是一種政治道德，其內(nèi)涵可以概括為六個(gè)方面，即克明俊德、以民為本、立身為正、明道善策、舉賢任能、教而后刑。行政倫理具有他律性和自律性相統(tǒng)一的特點(diǎn)，當(dāng)前行政倫理建設(shè)應(yīng)著重從加強(qiáng)公共監(jiān)督和加強(qiáng)公務(wù)人員的自律養(yǎng)成兩方面同時(shí)進(jìn)行。
　　總之，取信于民者得民心，得民心者得天下，這是顛撲不破的真理。政府信用作為一類特殊的制度信任，其缺失的根本原因在于信用制度的缺乏，其重建也必然要求堅(jiān)持正式制度與非正式制度的結(jié)合。
　　
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