提高政府資本性支出效率
目前我國的政府資本性支出效率因存在著較大的改進(jìn)空間而未進(jìn)入理想狀態(tài)。從部分市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的政府資本性支出效率狀態(tài)來看，他們的結(jié)果卻是比較理想的，如新加坡、香港等。盡管國情、地情不一，但他們?yōu)榇_保較高的政府資本性支出效率而建立的原則、規(guī)則、制度以及技術(shù)手段等，均能為我們提供借鑒和參考。當(dāng)然，我國也不是所有地方的政府資本性支出效率都低下，以溫州為代表的一些地區(qū)就比較高，石家莊、青島、深圳等市在改善社會(huì)公益性項(xiàng)目投資體制方面也取得了初步成效。這表明，以制度創(chuàng)新可以提高政府資本性支出效率。
　　石家莊行政事業(yè)單位項(xiàng)目建設(shè)管理中心，作為代表政府投資的法人主體和管理機(jī)構(gòu)，凡是以財(cái)政資金為主的行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目，都由該中心按照項(xiàng)目法人責(zé)任制的辦法，實(shí)行建設(shè)期間的法人代理，負(fù)責(zé)從項(xiàng)目籌建到交付使用的全部過程管理。該中心有一套嚴(yán)密的工作制度，包括招標(biāo)、評(píng)標(biāo)兩條線的招投標(biāo)制度；兩核一審的審計(jì)制度，審計(jì)范圍包括設(shè)計(jì)概算、工程預(yù)算和決算；雙重監(jiān)理制度，分別由該中心和監(jiān)控公司進(jìn)駐施工現(xiàn)場，有效地實(shí)行工程投資、質(zhì)量、進(jìn)度三控制。青島市從1997年開始，市財(cái)政投資項(xiàng)目試行代建制。代建制的原則是將項(xiàng)目建設(shè)單位與項(xiàng)目使用單位分離，通過招標(biāo)方式選擇第三者（代建單位），按照計(jì)劃批準(zhǔn)的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容組織建設(shè)，竣工后交給使用單位。深圳市早在1993就成立華倫投資咨詢公司，專門負(fù)責(zé)對(duì)政府投資項(xiàng)目的概預(yù)算進(jìn)行跟蹤審計(jì)。幾年來，深圳市計(jì)劃局授權(quán)華倫投資咨詢公司跟蹤審計(jì)政府投資的17個(gè)項(xiàng)目，報(bào)審工程造價(jià)7.96億元，審核后為6.89億元，核減1.07億元，核減率達(dá)到13.5%。這種做法對(duì)克服普遍存在的虛報(bào)工程造價(jià)現(xiàn)象，起到了明顯的作用。這些地方的做法對(duì)于健全政府財(cái)政投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制、強(qiáng)化投資主體責(zé)任、控制項(xiàng)目投資和工程質(zhì)量、提高資金的利用效益都起到了積極的作用，進(jìn)而為我們提高整個(gè)政府資本性支出效率提供了實(shí)證支持和經(jīng)驗(yàn)來源。
　　以制度創(chuàng)新提高政府資本性支出效率，就技術(shù)性因素而言，可以通過學(xué)習(xí)國外的做法，引入市場機(jī)制，通過總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使支出的管理技術(shù)不斷提高，而且技術(shù)性因素本身也是要不斷發(fā)展的。但制度性因素則不然，自發(fā)的制度變遷不僅需要有制度變遷主體持之以恒地推進(jìn)創(chuàng)新，而且變革的速度也比較緩慢，因此，必須通過有意識(shí)的、主動(dòng)的制度創(chuàng)新，使資本性支出的效率得到提高。
　　調(diào)整政府投資領(lǐng)域，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)
　　帕累托效率的一個(gè)隱含前提是政府的職能必須是比較清晰和獨(dú)立的，政府與市場的分工也是比較明確的，盡管在政府的具體運(yùn)作上也可以采用市場機(jī)制，市場內(nèi)部也有非市場機(jī)制，但政府和市場各自的中心職責(zé)和行動(dòng)目標(biāo)是不同的。據(jù)此，政府的支出范圍就必須圍繞政府的職能展開，只有這樣才符合帕累托效率的要求。于是，我們便可提出調(diào)整現(xiàn)有政府資本性支出范圍、優(yōu)化政府資本性支出結(jié)構(gòu)的思路。具體到政府資本性支出，按照市場改革的要求，其支出范圍應(yīng)主要集中在農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)、教育和環(huán)境保護(hù)等幾個(gè)方面。
　　除上述重要領(lǐng)域外，政府在一般的競爭性領(lǐng)域的投資都應(yīng)該收縮，甚至停止，有所不為方能有所為。不過，值得一提的是，政府投資領(lǐng)域的調(diào)整必須同國有企業(yè)的改革相配套，也就是說國有企業(yè)的改革必須跟上，因?yàn)樵隽康淖儎?dòng)要與存量的變動(dòng)相互協(xié)調(diào)。
　　當(dāng)然，這里還有與政府資本性支出范圍的調(diào)整聯(lián)系密切的政府公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要指經(jīng)常性支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，經(jīng)常性支出的結(jié)構(gòu)如果沒有實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，其消極影響必然會(huì)波及資本性支出。我國當(dāng)前經(jīng)常性支出存在的最大問題是支出規(guī)模過大，其原因是政府機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模膨脹，同時(shí)因改革不到位，規(guī)模龐大的事業(yè)單位也由財(cái)政“養(yǎng)活”，迫使財(cái)政的經(jīng)常性支出不斷膨脹。因此，必須在近年強(qiáng)力推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，堅(jiān)決縮減政府機(jī)構(gòu)的人員。
　　完善資本性支出控制制度
　　政府資本性支出的X效率[所謂X效率，它代表的是來源不明的非配置效率（羅杰•弗朗茨，1993年）。如果這種效率存在，就稱之為X效率，如果不存在，則稱之為X低效率。X效率最早是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈維•萊賓斯坦（Harvey Leibenstein）于1966年提出來的，這個(gè)理論的提出完全是一種觀察的結(jié)果]要求政府支出的成本最小化，但成本最小化的含義和要求是豐富的。X效率的成本最小化并不單純是成本的低廉，它是要求在保證最終支出質(zhì)量與速度條件下的成本最小化，最終支出質(zhì)量要求公共商品必須是能滿足消費(fèi)者需求的，不能是“豆腐渣”工程或技術(shù)含量低的落后工程。公共商品的生產(chǎn)速度也是要被考慮的因素，因?yàn)闀r(shí)間成本也是一種成本，所以X效率的是包含著金錢成本與時(shí)間成本最小化效率。當(dāng)然，X效率的實(shí)現(xiàn)并不是自發(fā)的，X效率的實(shí)現(xiàn)必須要以一系列的完備制度作保證。
　　發(fā)達(dá)國家為了保證政府資本性支出的X效率，基本上都建立了嚴(yán)格的政府資本性支出的監(jiān)督管理制度。在歐盟國家中，法國的監(jiān)管制度是比較有影響的，經(jīng)過幾個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，法國對(duì)政府資本性支出的監(jiān)管已經(jīng)形成了以議會(huì)宏觀監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)財(cái)政部日常業(yè)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)法院事后監(jiān)督為主體的分工明確、相互協(xié)調(diào)、組織嚴(yán)密的財(cái)政監(jiān)督體系。法國政府對(duì)公共工程進(jìn)行監(jiān)管主要在于：議會(huì)對(duì)公共工程立項(xiàng)的監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)察專員對(duì)公共工程招標(biāo)的監(jiān)督，公共會(huì)計(jì)對(duì)公共工程款項(xiàng)撥付時(shí)的監(jiān)督，國家監(jiān)察員和國家市場專門委員會(huì)對(duì)公共工程的實(shí)施和資金使用的監(jiān)督和審計(jì)法院對(duì)公共工程竣工驗(yàn)收的事后監(jiān)督。
　　我國長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使人們?nèi)狈π室庾R(shí)，政府資本性支出尤其如此。這不僅有產(chǎn)權(quán)方面的原因，也有社會(huì)監(jiān)督力量不夠、政府難以自己監(jiān)督自己的原因，更為主要的是政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往服從于政治的需要，而政治的需要又是較少考慮效率的。因此，必須大膽借鑒和學(xué)習(xí)國外的做法，“洋為中用”，建立起我國的政府資本性支出控制制度，即：突出對(duì)整個(gè)支出過程進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)督管理的原則；強(qiáng)化法律和制度約束，貫徹誰投資、誰負(fù)責(zé)、誰受益（間接受益）的原則；科學(xué)地引進(jìn)市場機(jī)制的原則；動(dòng)員社會(huì)力量，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督的原則。同時(shí)，要相應(yīng)的建立規(guī)范的政府投資可行性論證制度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程的監(jiān)控，實(shí)施政府采購制度，實(shí)施投資項(xiàng)目的驗(yàn)收制度和后評(píng)價(jià)制度。
　　改革政府預(yù)算管理制度
　　政府資本性支出低效率也是預(yù)算管理不完善的表現(xiàn)。政府的預(yù)算管理活動(dòng)實(shí)際上是財(cái)政活動(dòng)的核心，政府如果希望財(cái)政活動(dòng)的結(jié)果使民眾滿意，就必須使預(yù)算管理活動(dòng)更加科學(xué)和規(guī)范化。同理，如果希望提高我國政府資本性支出的效率，就必須對(duì)我國的預(yù)算管理制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新。而要做到這一點(diǎn)，就必須調(diào)整預(yù)算年度的預(yù)算周期，將國家預(yù)算更加全面化和透明化，改進(jìn)預(yù)算編制方法。
　　完善公共選擇制度
　　公共選擇是將預(yù)算草案上升到法律文件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是一個(gè)協(xié)調(diào)和綜合不同地區(qū)、不同部門、不同階層利益的過程。在公共選擇過程中，民主體現(xiàn)得越透徹，公共選擇的結(jié)果就越能符合大多數(shù)人的要求。針對(duì)公共選擇存在的諸多問題，應(yīng)該相應(yīng)完善一系列制度來確保民主的貫徹，尤其完善人民代表資格的選擇制度，創(chuàng)造條件使人民代表能夠充分了解國家預(yù)算的信息，強(qiáng)化人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和制約力度。
　　創(chuàng)新財(cái)政體制
　　由于我國現(xiàn)行分稅制不利于政府資本性支出效率的保持和提高，為此，應(yīng)認(rèn)真做好以下幾點(diǎn)：一是重新認(rèn)識(shí)和確定中央政府與地方政府的職能；二是規(guī)范中央政府與地方政府之間的“游戲”規(guī)則；三是強(qiáng)化中央政府的監(jiān)督和地方民主監(jiān)督。
　　推進(jìn)國有企業(yè)改革
　　國有企業(yè)改革是推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，無論是哪一方面的改革，最后幾乎都要落到國有企業(yè)的改革上來，比如投資體制改革、財(cái)政體制改革、金融體制改革和外貿(mào)體制改革等，都繞不過國企改革這一關(guān)。政府資本性支出效率的提高同樣也繞不過國有企業(yè)改革這一關(guān)。我國目前政府資本性支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)可以劃分為盈利性投資、基礎(chǔ)性投資和公益性投資（生產(chǎn)公共商品）三部分，其中前兩項(xiàng)投資都是針對(duì)國有企業(yè)的。國有企業(yè)投資的效率直接關(guān)系到政府資本性支出的整體效率，而事實(shí)上我國國有企業(yè)的效率又低于非國有經(jīng)濟(jì)的效率。所以要提高政府資本性支出的效率，就必須在調(diào)整國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)布局和數(shù)量、改革政府與企業(yè)之間的關(guān)系、完善相關(guān)的配套改革等方面大力推進(jìn)國有企業(yè)改革，促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、持續(xù)增長。
　　強(qiáng)化依法理財(cái)?shù)沫h(huán)境建設(shè)
　　依法理財(cái)是我國政府財(cái)政活動(dòng)的一個(gè)重要準(zhǔn)則和要求。我國政府資本性支出效率低下的原因可以歸咎為許多方面，但根本的一條是政府的資本性支出活動(dòng)沒有真正做到依法理財(cái)。法律是人民意志的體
提高政府資本性支出效率