代建制首試殘奧會(huì) 6000億政府投資變革上路
代建制首試殘奧會(huì) 6000億政府投資變革上路 http://finance.sina.com.cn 2005年02月19日 09:18 《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》 　　代建制的推行將政府投資引入了投資改革領(lǐng)域，本質(zhì)是資源的政府投資、民間生產(chǎn) 、社會(huì)消費(fèi)關(guān)系。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，代建制對(duì)政府投資并不局限于非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目 ，還可以涵蓋其他領(lǐng)域，甚至包括政府的某些職能 　　為舉辦2008年北京殘疾人奧運(yùn)會(huì)而建設(shè)中的北京殘疾人奧運(yùn)會(huì)訓(xùn)練中心，不僅將成 為體現(xiàn)中國(guó)奧運(yùn)精神和人文關(guān)懷的一個(gè)平臺(tái)，同時(shí)也將成為政府投資項(xiàng)目管理體制改革 的一個(gè)“試管”。 　　一項(xiàng)被稱為“代建制”新的管理方法被越來越多地運(yùn)用到政府投資項(xiàng)目之中。這項(xiàng)制 度的推廣旨在改變過去政府投資項(xiàng)目建設(shè)中存在的一些弊端。而北京殘疾人奧運(yùn)會(huì)訓(xùn)練 中心成為第一批中央“代建制”項(xiàng)目試點(diǎn)之一。 　　政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”，就是指政府通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理 單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單 位的制度。 　　有專家估計(jì)，這意味著大約每年6000億元的政府投資將會(huì)面臨變革。 　　據(jù)悉，《中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目“代建制”試點(diǎn)辦法》(以下簡(jiǎn)稱“中央代建辦法”)也正在 緊鑼密鼓地制定之中，中央投資的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)將有助于完善這一制度。事實(shí)上，各地也在 紛紛出臺(tái)代建制的管理辦法，來規(guī)范和發(fā)展政府投資項(xiàng)目建設(shè)。 　　地方先行 　　去年7月，中國(guó)出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱“決定”)就明確提 出，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。 　　此前，政府投資項(xiàng)目的管理體制基本沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)管理模式，由項(xiàng) 目使用單位組建“項(xiàng)目建設(shè)單位”，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施管理。往往由于缺乏經(jīng)驗(yàn)和專家隊(duì)伍， 加之利益驅(qū)動(dòng)，極易造成政府投資項(xiàng)目的“三超”和“三低”(低水平、低質(zhì)量、低效益)， 同時(shí)還容易滋生腐敗。 　　中國(guó)工程咨詢協(xié)會(huì)政策研究室主任邱全寧對(duì)《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》指出，用“代建制”替代傳統(tǒng) 的使用單位“自建制”，一是通過專業(yè)化提高政府投資項(xiàng)目管理水平，二是憑借代建單位 的獨(dú)立性，可以有效地杜絕使用單位為自身利益千方百計(jì)提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容 ，從而引起“超概算”的現(xiàn)象。 　　事實(shí)上，“代建制”只是中國(guó)的一種稱呼，并不是新事物，美、法、日等國(guó)早有類似 的做法。在去年國(guó)家實(shí)行投資體制改革，要求對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目推行“代建制”之 前，地方各省市已經(jīng)進(jìn)行了大量的代建制探索和嘗試。 　　早在上世紀(jì)末，安徽省對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行改革，探索實(shí)施代建制。1998年， 成立了安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心。在深圳，政府投資項(xiàng)目管理體制的多種嘗試也 在進(jìn)行中，并借鑒香港模式，設(shè)立深圳市建筑工務(wù)署，推行代建制。 　　隨后，代建制如雨后春筍，在湖北、貴州、成都、上海、重慶、北京等許多省市紛 紛推行。中國(guó)推行投資新政，代建制在各地獲得更大的發(fā)展。當(dāng)前，中央投資項(xiàng)目的代 建制試點(diǎn)也正在積極的醞釀和進(jìn)行之中。 　　模式之爭(zhēng) 　　邱全寧對(duì)《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》指出，當(dāng)前“代建制”的模式主要有兩種：一是成立專門承擔(dān)政 府投資項(xiàng)目代建任務(wù)的事業(yè)性機(jī)構(gòu)；二是由政府通過招標(biāo)方式選擇專業(yè)性項(xiàng)目管理公司 。后者還可以分為選定有限的代建機(jī)構(gòu)和公開招標(biāo)選定代建機(jī)構(gòu)。 　　目前，關(guān)于代建制的推行，以哪種模式為主還存有爭(zhēng)議。有專家認(rèn)為，政府投資項(xiàng) 目的代建機(jī)構(gòu)應(yīng)以事業(yè)性管理機(jī)構(gòu)為主，以商業(yè)性建設(shè)管理機(jī)構(gòu)為輔。 　　持有這一觀點(diǎn)的人認(rèn)為，事業(yè)性管理機(jī)構(gòu)不以營(yíng)利為目的，且具有很強(qiáng)的獨(dú)立性， 更適合充當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的責(zé)任主體或項(xiàng)目法人。此外，事業(yè)性管理機(jī)構(gòu)作為非營(yíng) 利性機(jī)構(gòu)，政府可直接核定其事業(yè)經(jīng)費(fèi)，從而減少項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)支出。這對(duì)處于高速 發(fā)展、需要大量投資建設(shè)的中國(guó)政府來說極為重要。 　　有專家指出，當(dāng)前實(shí)行政府投資項(xiàng)目代建制的地區(qū)(城市)，絕大多數(shù)選擇了組建事 業(yè)性管理機(jī)構(gòu)，有的地區(qū)則先成立了企業(yè)性代建機(jī)構(gòu)，后又將其改為事業(yè)單位，如深圳 市寶安區(qū)于1994年成立“城市建設(shè)投資公司”作為代建機(jī)構(gòu)，后又于2003年將其改組為事 業(yè)性質(zhì)的建設(shè)工務(wù)局。 　　但邱全寧認(rèn)為，成立事業(yè)性代建機(jī)構(gòu)并非《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的本意 ，通過公開招標(biāo)來選定專業(yè)性項(xiàng)目管理公司這一模式，意義在于引入市場(chǎng)機(jī)制和充分利 用社會(huì)上的專業(yè)資源。兩種模式孰優(yōu)孰劣，應(yīng)由數(shù)據(jù)和事實(shí)來說話。 　　在政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的實(shí)際運(yùn)作過程中，政府投資主體已經(jīng)給項(xiàng)目建設(shè)的管理 機(jī)構(gòu)支出相應(yīng)的費(fèi)用。實(shí)際上，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理只有通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能真正 使得具有實(shí)力的和專業(yè)資質(zhì)的項(xiàng)目建設(shè)管理公司脫穎而出，來提高政府投資主體的效益 ；同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)才會(huì)降價(jià)，為政府投資減少項(xiàng)目投資的預(yù)算支出。 　　這一觀點(diǎn)也得到了國(guó)家發(fā)改委投資研究所王元京的認(rèn)同。他對(duì)《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》同時(shí)指出 ，代建制的推行實(shí)際上是對(duì)政府投資項(xiàng)目的各方通過合同約定，進(jìn)行法律意義的權(quán)責(zé)劃 分。 　　監(jiān)管機(jī)構(gòu) 　　但有關(guān)專家對(duì)《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》指出，當(dāng)前代建制并不是十全十美，兩種模式也各有缺陷 。 　　政府投資項(xiàng)目的事業(yè)性管理機(jī)構(gòu)，容易滋生權(quán)力尋租，導(dǎo)致項(xiàng)目腐敗，而且仍然會(huì) 受制于上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，并不能保證從根本上解決政府投資的問題。通過招標(biāo)選擇 項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)這一模式，在面臨大量項(xiàng)目的招標(biāo)、簽約和協(xié)調(diào)中，任務(wù)十分繁重， 難以應(yīng)付。 　　2004年，中國(guó)工程咨詢協(xié)會(huì)曾對(duì)各地代建制的推行情況進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在的主要 問題就是缺乏法律支撐。 　　隨著代建制的推行和發(fā)展，政府投資項(xiàng)目的事業(yè)性管理機(jī)構(gòu)和商業(yè)性管理機(jī)構(gòu)就需 要進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。日前，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同建設(shè)部等七部委聯(lián)合出臺(tái)《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物 招標(biāo)投標(biāo)辦法》。有關(guān)人士指出，這在一定程度上對(duì)政府投資項(xiàng)目 “代建制”操作進(jìn)行規(guī)范。 　　2月16日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在第三次廉政工作會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)，要健全政府投資監(jiān)管 制度。完善政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制，實(shí)行政府投資項(xiàng)目公示制度和公開招投標(biāo)制度，建 立政府投資后評(píng)價(jià)制度和投資責(zé)任追究制度。要強(qiáng)化對(duì)交通、城建等重點(diǎn)領(lǐng)域及重點(diǎn)項(xiàng) 目的監(jiān)管。 　　邱全寧認(rèn)為，從政府層面看，代建制的具體操作涉及大量的商務(wù)安排，例如招標(biāo)選 擇代建機(jī)構(gòu)、談判簽約、履約監(jiān)督，特別是政府資金安全性的監(jiān)督等等。為此，成立一 個(gè)代表政府行使上述職能的專門機(jī)構(gòu)可能是必要的，這種機(jī)構(gòu)可以叫做“代建項(xiàng)目管理中 心”。 　　推而廣之 　　邱全寧對(duì)《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》表示，國(guó)家將可能不會(huì)制定全國(guó)統(tǒng)一的代建制法規(guī)，目前的做 法是邊試點(diǎn)、邊總結(jié)，在此基礎(chǔ)上提出“關(guān)于代建制管理的指導(dǎo)意見”。按照他的理解， 這樣做的目的，一是考慮代建制在中國(guó)尚屬新生事物，還需要繼續(xù)探索；二是一些地方 推行代建制已經(jīng)走在前面，應(yīng)該允許它們具有一定自由，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行探索和創(chuàng)新 。 　　另一方面，水利和交通等公共設(shè)施領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，并已經(jīng)在 長(zhǎng)期實(shí)踐和改革中逐漸形成了一套符合自身規(guī)律的建設(shè)管理模式，對(duì)這類項(xiàng)目倉(cāng)猝實(shí)行 代建制可能并不合時(shí)宜。故而在這次國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定中，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政 府投資項(xiàng)目提出的是“推行”代建制而不是“實(shí)行”代建制。 　　事實(shí)上，代建制作為一種項(xiàng)目管理服務(wù)模式，不僅適用于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目， 也對(duì)民間的商業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)管理推廣意義。在更為廣闊的領(lǐng)域推行代建制為眾多專家 所認(rèn)同。 在王元京看來，代建制的推行將政府投資引入了投資改革領(lǐng)域，本質(zhì)是資源的政府投 資、民間生產(chǎn)、社會(huì)消費(fèi)關(guān)系。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，代建制對(duì)政府投資并不局限于非經(jīng) 營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目，還可以涵蓋其他領(lǐng)域，甚至包括政府的某些職能。邱全寧也認(rèn)為，政府 項(xiàng)目在更大范圍推行代建制可能是未來的一種發(fā)展趨勢(shì)。邱全寧介紹，在英國(guó)、澳大利 亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，政府項(xiàng)目外包是非常通行的，每年政府都有大量的項(xiàng)目通過外包來完成 。中國(guó)工程咨詢協(xié)會(huì)在與國(guó)際同行介紹中國(guó)的政府投資項(xiàng)目代建制時(shí)就是譯為“外包”。
代建制首試殘奧會(huì) 6000億政府投資變革上路