完善政府投資項目“代建制”
完善政府投資項目“代建制” [作者:國家宏觀經濟研究院投資研究所 吳亞平] [發(fā)布時間:20050309] [來源:《國宏研究報告》2005年4期 中國科學技術信息研究所加工整理] 對非經營性政府投資項目實行“代建制”，將項目建設管理任務交由專業(yè)化、常設性的項 目管理機構或公司而非項目使用單位承擔，是近年來地方政府在改革政府投資項目建設 實施模式中的一項制度創(chuàng)新。為此，《國務院關于投資體制改革的決定》提出：對非經營 性政府投資項目加快推行“代建制”。但從各地實踐看，對“代建制”的認識和做法還存在 較大差異。 代建機構應以常設性的事業(yè)單位為主 政府投資項目代建單位的組建或選定，從各地實踐看，主要有以下兩種方式：其一，組 建常設的事業(yè)單位性質的建設管理機構，如深圳市建設工務局，安徽省公益性項目建設 管理中心，珠海市政府投資建設工程管理中心。 其二，選擇社會中介性質的項目管理公司。具體包括兩種方式：一是組建常設的事業(yè)性 質的建管機構，如武漢市通過招標選定了3家項目管理公司作為代建單位，上海市選定1 1家單位作為首批承擔政府投資項目的工程管理公司；二是通過公開招標或招募方式選定 代建單位，如北京市、重慶市通過公開招標方式擇優(yōu)選定社會中介性質的項目管理公司 作為代建單位。 這兩種方式各有所長，我們認為第一種方式更為可取，主要原因在于： 第一，對于政府而言，需要組建常設性的代建機構，并追求規(guī)?；捻椖拷ㄔO管理績效 。 第二，事業(yè)性質的建設管理單位，不以盈利為目的且具有很強的獨立性，更適合充當項 目建設實施階段的責任主體或項目法人；而通過第二種方式選定的代建機構均為以盈利 為主要目的經濟實體，項目投資規(guī)模和建設標準在一定程度上與其有利益關系。 第三，設立事業(yè)性質的建設管理單位，并由其作為政府投資項目建設實施階段的責 任主體和集中統一建設項目，從根本上解決了長期以來政府投資項目建設單位特別是工 程發(fā)包方分散的問題。 從各地實踐看，實行政府投資項目代建制的地區(qū)（城市），絕大多數選擇了組建常設性 事業(yè)單位的方式。 按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項目范圍 常設性代建機構承接代建項目的范圍，應該與該機構的規(guī)模相協調。但從各地實踐看， 不同地區(qū)代建機構承接代建項目的范圍差異較大，而且界定不是很準確，如深圳市工務 局負責“除規(guī)劃國土、交通、水務、公安、教育五個系統外政府項目的組織協調和監(jiān)督管 理工作”，河北省社會公益項目建設管理中心負責“總投資500萬元以上（含500萬元）的 省直培訓、接待、技術業(yè)務用房、公共設施等社會公益性項目”建設期間的組織管理。為 充分發(fā)揮代建機構在人才及管理經驗等方面的優(yōu)勢，提高政府投資工程項目管理水平， 我們建議，按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項目范圍。 基本集中 原則上，公益性項目及以社會、環(huán)境效益為主的準公益性項目均應納入代建范圍。對于 建設任務較重，且具有相應項目建設管理機構或有特殊要求的交通、水利、林業(yè)、國防 、公安等部門的政府投資項目，可暫由相關部門繼續(xù)承擔建設管理職責，或設立項目法 人，并由項目法人負責項目全過程管理；其余項目，包括政府出資建設的市政工程、黨 政單位辦公和業(yè)務用房以及科教文衛(wèi)體等社會性基礎設施，原則上均應納入代建范圍。 抓大放小 由于每年政府投資項目很多，且投資規(guī)模相差很大。代建制作為一種新的建設模式，在 我國還出于探索階段。對于上述幾個部門以外的政府投資項目，全部納入代建范圍的難 度也可能很大，至少需要大量的人力資源支撐。有鑒于此，納入代建范圍的項目的投資 或建設規(guī)模最好在一定限額以上（各地的限額可自行確定）。 按照“盡量全過程負責”的原則設定代建機構職責 借鑒國外設立代建機構的經驗，總結國內一些地區(qū)的做法，我們認為，應該按照“盡量全 過程負責”的原則，設定代建機構的職責，具體建議如下： （1）參與或主持“無明確行業(yè)主管部門”的政府投資項目的策劃、項目建議書編制工作， 主持項目可行性研究、初步設計和概算編制工作（不包括單獨成立項目法人的項目）； （2）參與代建項目的項目建議書編制工作；根據項目使用單位對使用功能的要求，主持 項目可行性研究、初步設計和概算編制工作； （3）根據投資主管部門下達的政府投資計劃，組織施工圖設計與審查，編制項目總預算 （并報投資主管部門核定）； （4）負責項目的招標投標、委托監(jiān)理、簽訂合同、質監(jiān)登記、安監(jiān)登記、開工報告報批 和施工報建等施工準備工作； （5）負責項目建設實施過程的協調和監(jiān)管，包括組織投資主管部門、建設部門和設計、 監(jiān)理、施工單位參加的現場簽證（非施工單位原因造成的工程內容及工程量的增加）和 設計變更工作； （6）負責編制項目的結算、竣工決算并送審，組織有關單位進行工程竣工驗收，辦理產 權登記和資產移交手續(xù)。 代建機構人員規(guī)模要適度 發(fā)達國家和地區(qū)，代建機構的規(guī)模都比較龐大，如香港工務局，擁有約2萬公務員；加拿 大的公共工程和政府服務部，共有1.4萬公務員；再如，美國負責公共建筑建設和管理的 聯邦總務署，目前有1.4萬人。 從國內的情況看，代建機構的規(guī)模普遍太小。如深圳市寶安區(qū)建設工務局正式編制為33 人，珠海市政府投資建設工程管理中心正式編制只有20人，安徽省公益性項目建設管理 中心則只有15人。過小的規(guī)模對這些代建機構有效或高效履行建管職責形成了巨大的挑 戰(zhàn)。今后應該逐步擴大代建機構人員規(guī)模，或至少在事業(yè)經費核定上適當加大投入（以 使其能聘用一些非事業(yè)編制或臨時性的專業(yè)項目管理人員）。
完善政府投資項目“代建制”