政府投資項目“代建制”初探
政府投資項目“代建制”初探 北京市工程咨詢公司 劉松橋 　　為進一步深化固定資產(chǎn)投融資體制改革，充分利用社會專業(yè)化技術(shù)和管理經(jīng)驗，規(guī) 范建設(shè)程序，提高政府投資建設(shè)項目的管理水平和投資效益，北京市從2002年10月開始 ，對全額使用政府投資的公益性建設(shè)項目進行“代建制”試點。到目前為止，主要試點項 目有三個，按實施的先后順序分別為：北京回龍觀醫(yī)院1號病房樓工程項目、北京市疾病 預防控制中心防病業(yè)務樓項目、北京市殘疾人職業(yè)技能培訓體育訓練中心建設(shè)工程項目 （以下簡稱市殘聯(lián)代建項目）。 　　北京市工程咨詢公司負責市殘聯(lián)代建項目的前期工作已近一年，完成了功能需求分 析、征地補償談判、市政配套條件咨詢、可行性研究、環(huán)境影響評價、地震安全性評價 、設(shè)計任務書編制、勘察及設(shè)計招標、方案設(shè)計審查等項工作。在長時間的實際代建工 作過程中，逐步形成了以下幾點的認識。 　　一、實行“代建制”是加強政府直接投資管理的強而有力的手段，值得在總結(jié)經(jīng)驗的 基礎(chǔ)上，逐步推廣 　　現(xiàn)有的政府投資項目大多由使用單位通過組建臨時基建班子進行建設(shè)管理。而基建 班子通常缺乏應有的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟等背景知識，不完全清楚基本建設(shè)規(guī)律和現(xiàn)行 建設(shè)程序，不能靈活運用最先進的建設(shè)項目管理方法。因此，難免出現(xiàn)各種管理不善的 現(xiàn)象，如規(guī)劃、征地、可行性研究、勘察、設(shè)計、施工、材料及設(shè)備供應等各主要環(huán)節(jié) 之間相互脫節(jié)，工程建設(shè)周期長，工作效率不高，投資效益低下。另外，由于基建班子 往往在項目建成后隨即撤消，積累的經(jīng)驗和有過的教訓不能作為后續(xù)項目的借鑒。 　　“代建制”模式下的代建單位在與政府部門簽定代建合同后，按投標承諾組建專業(yè)化 的管理團隊和配備專業(yè)的管理設(shè)備，在先進的管理思想和管理理論的指導下，為實現(xiàn)合 同目標而自主地開展工作，可以很好地按照合同要求全面完成建設(shè)任務，減少浪費和損 失。同時，使用單位在從力不從心的建設(shè)管理工作中解放出來后，“天然”地成為了代建 項目的忠實的監(jiān)督者（當然，需要政府正確引導），嚴密地監(jiān)視著各部位的工程質(zhì)量和 每一筆工程費用的支出，有力地阻止著各種非正?，F(xiàn)象的出現(xiàn)。 　　總之，若實行“代建制”，通過市場方式，在責權(quán)明晰的前提下，由代建單位代為履 行項目法人的職能，不僅能按計劃、保質(zhì)保量地完成建設(shè)任務，充分發(fā)揮政府投資效益 ，而且，有利于總結(jié)經(jīng)驗教訓，不斷提高政府投資管理水平和代建行業(yè)的建設(shè)管理水平 。因此，“代建制”值得在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首先考慮在使用單位基建力量薄弱且管理 經(jīng)驗缺乏、規(guī)模較大且技術(shù)相對復雜的新建項目中進行推廣。 　　二、“代建制”不同于目前通稱的“總承包”制和“項目管理”制，但代建單位需要吸收 并應用先進的現(xiàn)代項目管理方法 　　工程總承包制是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的 勘察、設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包?？偝邪髽I(yè)按約定 對工程的質(zhì)量、工期和造價等向業(yè)主負責，業(yè)主或業(yè)主聘請的專業(yè)項目管理公司作為其 代表管理工程實施，業(yè)主對工程管理介入不深。 　　工程項目管理制是指從事工程項目管理的企業(yè)（目前國內(nèi)此類企業(yè)尚不多見）受業(yè) 主委托，按照合同約定，代表業(yè)主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理 和服務。項目管理企業(yè)不直接參與工程的建設(shè)，但協(xié)助業(yè)主進行工程管理。 　　“代建制”與以上二者的突出區(qū)別表現(xiàn)為：代建單位具有項目建設(shè)階段的法人地位（ 也即項目業(yè)主、甲方），擁有法人的權(quán)利（包含在政府監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán)）， 同時承擔相應的責任（包含投資保值責任）。而不論總承包企業(yè)，還是項目管理企業(yè)都 不具備項目法人地位，都不能取代原有的基建班子，都不能改變原有的管理弊端。 　　現(xiàn)代項目管理方法是近年來發(fā)展起來的一個管理學科的新領(lǐng)域，是在總結(jié)了各種各 樣項目管理的一般規(guī)律的基礎(chǔ)上建立起來的一套管理理論和方法，適用于現(xiàn)代社會各行 各業(yè)的各種項目的管理。目前，致力與項目管理方法促進的機構(gòu)主要有國際項目管理協(xié) 會（以下簡稱IPMA）、美國項目管理協(xié)會（以下簡稱PMI）和英國皇家特許建造師協(xié)會（ 以下簡稱CIOB）。IPMA側(cè)重于一般項目管理的實踐， PMI側(cè)重于一般項目管理的理論，而CIOB側(cè)重于工程建設(shè)領(lǐng)域的項目管理的實踐。我國于 1991年成立了中國項目管理研究會（PMRC）。2000年7月，中國項目管理研究會（PMRC） 依據(jù)其與國際項目管理協(xié)會（IPMA）簽定的協(xié)議，開始將項目管理理論和方法在國內(nèi)進 行推廣。 　　為確保代建項目預期目標的實現(xiàn)和代建制自身的長遠發(fā)展，也為加快本領(lǐng)域與國際 接軌，應在一開始就著眼于高處，要求代建單位吸收并應用先進的現(xiàn)代項目管理方法， 并派出獲得了CIOB、IPMP或PMP等國際認證的專業(yè)管理人員參與代建項目的管理。 　　三、項目代建費不宜直接套用《基本建設(shè)財務管理規(guī)定》中的“建設(shè)單位管理費”，而 宜依據(jù)工作內(nèi)容、難度和承擔的責任，在政府指導價的引導下由市場主體確定 　　2002年9月27日，財政部下發(fā)了《基本建設(shè)財務管理規(guī)定》（財建[2002]394號）。該 規(guī)定第二十一條表述為：“建設(shè)單位管理費是指建設(shè)單位從項目開工之日起至辦理竣工財 務決算之日止發(fā)生的管理性質(zhì)的開支。包括：不在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本 養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費，辦公費、差旅交通費、勞動保護費、工具 用具使用費、固定資產(chǎn)使用費、零星購置費、招募生產(chǎn)工人費、技術(shù)圖書資料費、印花 稅、業(yè)務招待費、施工現(xiàn)場津貼、竣工驗收費和其他管理性質(zhì)開支?！?　　由以上可知： 　　1. 建設(shè)單位管理費是階段性的費用，不包含從項目立項起至開工之日的前期工作的管理費 用。前期工作的管理費用依項目的具體條件不同而存在較大的差別，通常，使用新征用 地的項目大于使用自有建設(shè)用地的項目；周邊基礎(chǔ)設(shè)施條件欠缺的項目大于條件完善的 項目；功能復雜、論證周期長的項目大于功能單一、論證周期短的項目。 　　2. 建設(shè)單位管理費是局部性的費用，不包含在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保 險費、基本醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費。 　　項目代建費應包括代建單位在項目前期、建設(shè)準備、實施、驗收及保修階段發(fā)生的 成本、應繳的稅費（如營業(yè)稅及附加、所得稅）和合理的利潤。因此，建設(shè)單位管理費 只是項目代建費的一個組成部分（大致相當于實施階段的成本），而不是全部。項目代 建費是與代建單位所承擔的“嚴格控制投資、充分發(fā)揮投資效益”的責任相對應的。項目 代建費雖然高于建設(shè)單位管理費，但是，高出部分的費用與原管理模式下的浪費或突破 的投資相比，卻是微不足道的，更何況，項目代建費中的稅費最終還將歸入政府財政收 入。 　　項目代建費宜依據(jù)工作內(nèi)容、難度和承擔的責任，在政府指導價的引導下由市場主 體確定?？梢钥紤]的具體方法有：在代建單位招標過程中，明確要求投標單位在投標書 中詳細列示費用明細及取費依據(jù)，并請評標專家就代建費作出專項評審。但同時，要注 意規(guī)范和凈化市場，堅決杜絕惡劣競爭，防止低于成本中標的現(xiàn)象發(fā)生。 　　四、項目代建階段宜界定為：從項目批復立項至保修期結(jié)束。依基本建設(shè)規(guī)律和“代 建制”的特殊使命的要求，為強化管理、便于追溯違約責任，不宜將代建階段進一步細分 　　按照現(xiàn)行的建設(shè)程序，項目建議書批復后，涉及土地、規(guī)劃和計劃等政府部門的有 關(guān)項目選址、規(guī)劃條件、投資規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容等事項基本確定，代建單位可據(jù)此開展后 續(xù)工作。項目建議書是代建單位了解和認識項目的突破口、開展后續(xù)工作的基點，對代 建單位非常重要，因此，應對項目建議書嚴格把關(guān)，明確要求項目建議書由具有相應資 質(zhì)的單位編制，并達到了國家規(guī)定的研究廣度和深度。特別提出的是：建設(shè)內(nèi)容、建設(shè) 規(guī)模和建設(shè)標準（或者使用要求、功能要求）一定要求明確，以避免使用單位和代建單 位出現(xiàn)太多分歧而難以統(tǒng)一，影響項目順利開展。 　　項目竣工驗收不能作為項目代建工作的終點，有必要再延續(xù)到保修期結(jié)束之日。按 一般工程建設(shè)慣例，項目在竣工交付后，還有一年左右的保修期。如此安排，有兩大優(yōu) 點：其一，便于施工合同的甲方（代建單位）和乙方（施工單位）完整地履行各自的權(quán) 利和義務；其二，便于使用單位在代建單位的指導下，逐步熟悉并掌握建成項目的正確 的使用和管理要求。 　　基本建設(shè)有其內(nèi)在的規(guī)律，這些規(guī)律部分外在表現(xiàn)為：聯(lián)系緊密的若干建設(shè)程序。 這些程序雖然不能顛倒，但在充分把握規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過科學規(guī)劃，可以實現(xiàn)相互搭 接、相互穿插，從而縮短工期，降低費用?！按ㄖ啤钡奶厥馐姑梢岳斫鉃椋簢栏窨刂?投資規(guī)模，最大限度地發(fā)揮投資效益。 　　實際操作過程中，若將代建階段再細分為前期工作和具體實施兩個階段（或更多階 段），首先，不便于在尊重基本建設(shè)規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過代建單位的統(tǒng)籌規(guī)劃，最充分 地發(fā)揮代建管理的作用，實現(xiàn)代建制的特殊使命。其次，不利于現(xiàn)代項目管理方法在代 建項目中的應用和培育民族建設(shè)項目管理的市場主體?，F(xiàn)代項目管理中所指的項目是一 個完整的項目，從項目的前期研究一直到項目后評價。項目管理需要將價值工程理論和 壽命周期成本理論的應用貫穿項目的始終。再次，不便于強化對政府投資的管理，難以 追溯違約責任。眾所周知，項目前期的研究成果，對后期工作的開展是非常重要的。若 分為多個階段，在后期工作中暴露了問題，是前期工作失誤造成的（此類原因不在少數(shù) ），還是后期工作不力造成的，勢必很難界定，因此也難以找到責任主體，最終影響的 ，還是政府投資管理的效果。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?。ㄞD(zhuǎn)載于《中國工程咨詢》2004年 第1期）
政府投資項目“代建制”初探