政府投資項(xiàng)目實(shí)施
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政府投資項(xiàng)目實(shí)施
政府投資項(xiàng)目實(shí)施“代建制”試點(diǎn)的比較分析與研究 湛江市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限責(zé)任公司 甘文成 摘 要:本文通過借鑒各地政府投資工程項(xiàng)目“代建制”試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)各地“代建制”模 式的進(jìn)行比較分析,從政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的建設(shè)管理體制改革的 角度,研究了“代建制”的一般模式和發(fā)展趨勢(shì)。 關(guān)鍵詞:政府投資;項(xiàng)目管理;代建制;模式 隨著我國投資體制改革的不斷深入,政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式已由“投、建、管、用 ”多位一體的模式逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。近年來,全國各地均已 開始推行政府投資建設(shè)工程 “代建制”項(xiàng)目管理模式的試點(diǎn)工作,并取得顯著成效,實(shí)現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理,最終達(dá)到 控制投資、提高投資效益和管理水平的目的,這是政府投資項(xiàng)目管理的一種創(chuàng)新。 結(jié)合各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn),國務(wù)院于2004年7月16日發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》就 明確:“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理,改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式”,“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推 行‘代建制’,即通過招標(biāo)等方式,選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施,嚴(yán)格控制 項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”,加快了我國對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資 項(xiàng)目實(shí)施“代建制”的步伐。11月16日,建設(shè)部又出臺(tái)了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試 行辦法》,實(shí)質(zhì)上就是規(guī)范“代建制”操作。本文主要結(jié)合建設(shè)部出臺(tái)的《建設(shè)工程項(xiàng)目管 理試行辦法》,對(duì)上海、重慶和深圳三地試點(diǎn)所形成的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較分析和探討。 一、三地試點(diǎn)的顯著成效 1、上海模式 上海政府投資工程管理體制改革自2001年啟動(dòng),改革的目標(biāo)是建立“決策科學(xué)化、主體多 元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運(yùn)行機(jī)制,核心是實(shí)現(xiàn)政府投資職能、投 資管理職能、工程管理職能的分離,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,確立投資主體地位,形成工程 管理市場(chǎng),提高投資效益,防范投資風(fēng)險(xiǎn),提升建設(shè)管理水平。 根據(jù)投、建、管、用四分離原則,上海重點(diǎn)開展工程建設(shè)項(xiàng)目“代建制”工作,早在2001 年就先后出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》和《上海市 市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》,提出建設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制 改革實(shí)施方案,實(shí)行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級(jí)管理模式,已在 市政、水務(wù)、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了11家單位為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的工程管理公 司。 上海模式主要由政府主管部門、業(yè)主(投資方)、代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商四個(gè)方 面組成,政府、投資公司、代建單位的權(quán)責(zé)一致,均在界定的職責(zé)范圍內(nèi),根據(jù)國家建 設(shè)法規(guī)、條例和基本建設(shè)程序行使權(quán)力,履行職責(zé)。由新成立的行政主管部門上海市市 政工程管理局來推行“代建制”試點(diǎn),并依法成立具有獨(dú)立法人地位的項(xiàng)目法人作為投資 者(業(yè)主),通過市場(chǎng)逐步培育工程管理公司作為代建單位。 上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理,并賦予投資公司較大的責(zé)任 ,確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位,主要對(duì)項(xiàng)目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營(yíng) 進(jìn)行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對(duì)政府投資工程進(jìn)行專業(yè)化管理。工 程管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托,組織開展項(xiàng)目的可行性研究、初 步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理等工作。 2、重慶模式 重慶早在2000年就開始大力推進(jìn)政府投資工程管理方式的改革,實(shí)行“代建制”試點(diǎn)工程 已有十多項(xiàng),從已完工的項(xiàng)目看,無一“超概算”,無一不按期完工。2003年出臺(tái)《重慶市 政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》,這標(biāo)志著重慶模式已從實(shí)踐中成長(zhǎng),從個(gè)案 工程試點(diǎn)一步步走向制度化規(guī)范化運(yùn)作。 重慶主要對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、投資、建設(shè)、使用、資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)推行專業(yè)化分工,分別由與 項(xiàng)目有關(guān)的政府部門提出立項(xiàng)申請(qǐng)和功能定位,經(jīng)主管投資決策的市政府及相關(guān)主管部 門,會(huì)同使用單位主管部門進(jìn)行投資論證和平衡后作出投資決策;由政府授權(quán)的重慶市 城市建設(shè)發(fā)展有限公司進(jìn)行專業(yè)化組織管理,包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案論證、征地拆遷、工 程招標(biāo)、建設(shè)監(jiān)管以及竣工驗(yàn)收和產(chǎn)權(quán)移交;由計(jì)委、建委、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門 監(jiān)督管理項(xiàng)目的建設(shè)管理過程;由國有資產(chǎn)管理或政府資產(chǎn)管理部門進(jìn)行集中的資產(chǎn)運(yùn) 營(yíng)和使用管理。 重慶市按“投、建、管、用”適當(dāng)分離的建設(shè)管理原則,提出一整套改革思路。主要成立 專門負(fù)責(zé)管理政府投資工程的城建發(fā)展公司,該公司現(xiàn)有員工不到30人,但同時(shí)負(fù)責(zé)實(shí) 施8個(gè)項(xiàng)目,管理項(xiàng)目總投資約15億元,平均每個(gè)項(xiàng)目不足4人,大大少于過去臨時(shí)性或 常設(shè)性項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的人數(shù),節(jié)約了管理成本,走出了一條對(duì)政府投資工程實(shí)施“專業(yè)化 集中管理”的道路。重慶市在指定由城建發(fā)展公司代理項(xiàng)目建設(shè)管理的同時(shí),也在培育市 場(chǎng)和走市場(chǎng)化道路上作出積極探索,已開始經(jīng)過公開招投標(biāo)程序選擇代建單位。 3、深圳模式 深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立至今,已對(duì)政府投資工程的管理方式嘗試過多種模式的改革,如八十 年代先后成立的基礎(chǔ)工作組、建筑工務(wù)局及九十年代成立的城市建設(shè)開發(fā)處、城市建設(shè) 投資發(fā)展公司,都試圖對(duì)政府投資工程實(shí)行高度集中管理,但每次不管如何調(diào)整,其職 責(zé)始終以負(fù)責(zé)市政工程建設(shè)為主,其它政府投資工程項(xiàng)目的建設(shè)基本上還是由政府各職 能部門自行負(fù)責(zé)。 深圳此次主要借鑒香港等地的做法設(shè)立工務(wù)局,作為負(fù)責(zé)政府投資工程和其他重要公共 工程建設(shè)管理的專門機(jī)構(gòu),總體思路是按“相對(duì)集中,區(qū)別對(duì)待”的原則,取消政府投資 工程“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。這樣有利于發(fā)揮工務(wù)局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì), 解決政府投資工程分散管理的弊端,提高工程項(xiàng)目管理水平,全面做好質(zhì)量、投資和工 期三大控制,保證政府投資工程效益。 深圳市工務(wù)局承建的政府投資工程一律實(shí)行“交鑰匙工程”,由政府財(cái)政撥款;工務(wù)局負(fù) 責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和建設(shè)管理任務(wù),對(duì)工程前期工作、設(shè)計(jì)委托、施工及監(jiān)理單位 的確定、工程竣工驗(yàn)收等進(jìn)行全方位、全過程負(fù)責(zé),并接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督; 使用單位負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)要求,并派人參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審定和工程竣工驗(yàn)收。在 工程實(shí)施階段,通過公開招標(biāo)選擇社會(huì)監(jiān)理、咨詢、擔(dān)保等中介組織,加強(qiáng)對(duì)政府投資 工程建設(shè)的管理,保證建設(shè)工程質(zhì)量,嚴(yán)格控制建設(shè)投資和施工工期。 二、三種模式的比較分析 1、代建項(xiàng)目范圍的選定 試點(diǎn)項(xiàng)目一般都是選定非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目,而不是所有的政府投資項(xiàng)目:上海主要 選定市政(含越江設(shè)施)、公路等建設(shè)工程項(xiàng)目(包括政府投資項(xiàng)目和招商項(xiàng)目);重 慶則針對(duì)使用各級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金和經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)收費(fèi)籌集的資金1000萬元以上, 以及1000萬元以下特別重要的政府公益性投資項(xiàng)目(涉及國家安全、保密等特殊項(xiàng)目除 外),同時(shí)還規(guī)定對(duì)非盈利性的公益項(xiàng)目,特別是項(xiàng)目使用部門沒有常設(shè)基建部門,沒 有精通基建方面的專業(yè)人才和基建經(jīng)驗(yàn)的,全部采用“代建制”的形式;深圳選擇除常年 有政府投資工程任務(wù),且有相應(yīng)建設(shè)管理能力或特殊要求的專業(yè)部門(如國土、交通、 水務(wù)、公安、教育等部門)的政府投資工程以外的其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè) 主”的房屋建筑工程、公益性工程。 2、行政主管部門的監(jiān)管 上海市政工程管理局履行工程立項(xiàng)、市場(chǎng)規(guī)范、監(jiān)督管理等政府管理職能,其所屬的市 政工程管理處和公路管理處負(fù)責(zé)具體管理工作;重慶要求市和區(qū)縣(自治縣、市)政府 有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)“代建制”的管理,發(fā)展計(jì)劃部門牽頭負(fù)責(zé)“代建制”實(shí)施的監(jiān)督管理,財(cái) 政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督管理,建設(shè)行政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)過程中的建設(shè)行政管 理,其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)分工參與有關(guān)工作;深圳工務(wù)局接受建設(shè)行政主管部門 的監(jiān)督,其主管部門是建設(shè)局。 3、項(xiàng)目業(yè)主的委托 按照基本建設(shè)程序,項(xiàng)目建設(shè)一般有業(yè)主(投資者)和項(xiàng)目法人,而我國政府投資項(xiàng)目 的投資主體歷來就是政府,沒有項(xiàng)目法人。隨著建設(shè)體制改革的不斷深入,政府項(xiàng)目投 資多元化要求加強(qiáng),須依法成立項(xiàng)目業(yè)主。業(yè)主與政府的想法不完全一樣,業(yè)主是通過 市場(chǎng)手段委托項(xiàng)目管理企業(yè)完成項(xiàng)目建設(shè)。上海依法成立了具有獨(dú)立法人地位的建設(shè)工 程項(xiàng)目法人,包括由政府全額投資或由政府控股的項(xiàng)目法人和經(jīng)政府授權(quán)的投資主體, 以及通過政府招商取得建設(shè)工程項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán),并承擔(dān)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目公司 ;而重慶則由項(xiàng)目建成后的使用單位進(jìn)行委托,并負(fù)責(zé)提供建設(shè)條件和外部環(huán)境;深圳 公務(wù)局代表政府行使業(yè)主職能和項(xiàng)目管理職能,采用“交鑰匙”總承包(即設(shè)計(jì)—采購—施 工總承包,簡(jiǎn)稱EPC)形式,沒有委托項(xiàng)目管理企業(yè)行為。 4、建設(shè)工程項(xiàng)目管理市場(chǎng)的培育 目前,各地的建設(shè)工程項(xiàng)目管理市場(chǎng)都不成熟,缺少有足夠能力行使建設(shè)管理職能的項(xiàng) 目管理企業(yè)。為了發(fā)育和健全建設(shè)工程項(xiàng)目管理市場(chǎng),各地都在積極地逐步培育項(xiàng)目管 理企業(yè)或指定有一定實(shí)力的單位作為項(xiàng)目管理企業(yè),從而培育今后市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)主體。按 照項(xiàng)目管理企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,上海初期批準(zhǔn)5家(市政工程管理局系統(tǒng))項(xiàng)目管理企 業(yè),并在10個(gè)市政工程招商項(xiàng)目施行“代建制”,初步形成了建設(shè)工程項(xiàng)目管理市場(chǎng),為 在市政建設(shè)領(lǐng)域推行“代建制”奠定基礎(chǔ);重慶初期指定城建發(fā)展公司為項(xiàng)目管理企業(yè), 經(jīng)過幾年的的“代建制”推廣,一批項(xiàng)目管理企業(yè)得到發(fā)展,目前已擁有十七八家項(xiàng)目管 理企業(yè),保證了“代建制”的順利實(shí)施。 業(yè)主已經(jīng)可通過市場(chǎng)化運(yùn)作,以公開招投標(biāo)的方式,依據(jù)業(yè)績(jī)、專業(yè)人才的數(shù)量、委派 到該項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理情況以及費(fèi)用等指標(biāo)選擇項(xiàng)目管理企業(yè)。上海市代理費(fèi)主要含工程 管理費(fèi)、工程招標(biāo)代理費(fèi)和工程監(jiān)理費(fèi)等;重慶市代理費(fèi)基本參照項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi) ,比建設(shè)單位管理費(fèi)稍高一點(diǎn)。顯然,代理費(fèi)作為評(píng)標(biāo)的一個(gè)指標(biāo),但不是主要指標(biāo), 其用意是防止投標(biāo)人之間為了中標(biāo)而展開惡意的競(jìng)爭(zhēng),從而影響到項(xiàng)目的正常建設(shè)施工 。 5、項(xiàng)目管理企業(yè)資質(zhì)的要求 上海要求項(xiàng)目管理企業(yè)具有上海市建設(shè)和管理委員會(huì)頒發(fā)的項(xiàng)目管理資質(zhì)證書或被列為 試點(diǎn)的市政工程建設(shè)管理單位,具體要求符合《上海市工程建設(shè)項(xiàng)目管理公司資質(zhì)管理暫 行規(guī)定》,從以下方面進(jìn)行全面評(píng)估:(1)管理業(yè)績(jī)、企業(yè)信譽(yù);(2)出任項(xiàng)目管理的 項(xiàng)目經(jīng)理、項(xiàng)目管理班子人員的資歷和能力;(3)建設(shè)大綱的合理性和可行性;(4) 投資、工期、質(zhì)量、安全等管理目標(biāo);(5)管理目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任的關(guān)連度。另外還要求 具有征地拆遷、招投標(biāo)、施工監(jiān)理、造價(jià)咨詢、發(fā)包代理、工程咨詢等資質(zhì)證書。暫不 具備的,經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后,可與有資質(zhì)證書的相關(guān)單位實(shí)行合作,并以工程管理公司 名義對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施管理。 重慶企業(yè)必須具有以下條件才能向建設(shè)行政部門申請(qǐng)資質(zhì):(1)綜合甲級(jí)工程設(shè)計(jì)資質(zhì) ,或綜合甲級(jí)監(jiān)理資質(zhì),或本專業(yè)施工總承包一級(jí)以上資質(zhì),或綜合甲級(jí)工程咨詢資質(zhì) ;(2)相應(yīng)資產(chǎn);(3)與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理體系;(4)與工程建 設(shè)規(guī)模和技術(shù)要求相適應(yīng)的技術(shù)、造價(jià)、財(cái)務(wù)和管理等方面的專業(yè)人員,有從事同類工 程建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)。在規(guī)定發(fā)布前,市政府或市級(jí)有關(guān)部門批準(zhǔn)成立的專業(yè)項(xiàng)目管理機(jī) 構(gòu)或投資公司可以申請(qǐng)成為項(xiàng)目管理企業(yè)。重慶建設(shè)行政部門會(huì)同計(jì)委、財(cái)政等部門共 同審定并公布名單,建委負(fù)責(zé)資質(zhì)的日常管理工作。 6、項(xiàng)目管理企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍 盡管在形式上與過去的建設(shè)單位差不多,但本質(zhì)上是不同的,項(xiàng)目管理企業(yè)取得項(xiàng)目, 要通過市場(chǎng),管理的內(nèi)容也比過去大大延伸,一般都要求項(xiàng)目管理企業(yè)不得從事與接受 委托管理的建設(shè)工程項(xiàng)目相關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、材料供應(yīng)等直接或者間接的 業(yè)務(wù)。 綜合各地情況,項(xiàng)目管理企業(yè)的主要業(yè)務(wù)范圍包括:(1)工程前期征地拆遷和市政配套 等工作的協(xié)調(diào)管理;(2)協(xié)助完成項(xiàng)目可行性分析、項(xiàng)目策劃和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告; (3)完成項(xiàng)目開工前所需的各項(xiàng)審批手續(xù);(4)協(xié)助招標(biāo)公司組織工程勘察、設(shè)計(jì)、 監(jiān)理、施工、安裝、材料設(shè)備采購等的招標(biāo)工作;(5)向業(yè)主提供全面的技術(shù)咨詢服務(wù) ,參與合同談判與簽訂;(6)負(fù)責(zé)優(yōu)化設(shè)計(jì),核查初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、工程預(yù)算和 施工組織方案等工作;(7)負(fù)責(zé)合同管理,按照所簽訂的各種合同組織工程建設(shè),協(xié)調(diào) 各單位之間的關(guān)系;(8)負(fù)責(zé)對(duì)工程進(jìn)度、質(zhì)量、投資、安全、文明施工的統(tǒng)一管理以 及工程建設(shè)期間的投資控制和工程設(shè)計(jì)簽證,并對(duì)各施工工序的質(zhì)量進(jìn)行全面監(jiān)管;( 9)編制項(xiàng)目實(shí)施用款計(jì)劃、建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃和財(cái)務(wù)預(yù)決算,報(bào)業(yè)主審批;(10)工程建設(shè) 過程中,在批準(zhǔn)的概算范圍內(nèi)或在業(yè)主授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)單項(xiàng)工程進(jìn)行局部調(diào)...
政府投資項(xiàng)目實(shí)施
政府投資項(xiàng)目實(shí)施“代建制”試點(diǎn)的比較分析與研究 湛江市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限責(zé)任公司 甘文成 摘 要:本文通過借鑒各地政府投資工程項(xiàng)目“代建制”試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)各地“代建制”模 式的進(jìn)行比較分析,從政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的建設(shè)管理體制改革的 角度,研究了“代建制”的一般模式和發(fā)展趨勢(shì)。 關(guān)鍵詞:政府投資;項(xiàng)目管理;代建制;模式 隨著我國投資體制改革的不斷深入,政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式已由“投、建、管、用 ”多位一體的模式逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。近年來,全國各地均已 開始推行政府投資建設(shè)工程 “代建制”項(xiàng)目管理模式的試點(diǎn)工作,并取得顯著成效,實(shí)現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理,最終達(dá)到 控制投資、提高投資效益和管理水平的目的,這是政府投資項(xiàng)目管理的一種創(chuàng)新。 結(jié)合各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn),國務(wù)院于2004年7月16日發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》就 明確:“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理,改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式”,“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推 行‘代建制’,即通過招標(biāo)等方式,選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施,嚴(yán)格控制 項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”,加快了我國對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資 項(xiàng)目實(shí)施“代建制”的步伐。11月16日,建設(shè)部又出臺(tái)了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試 行辦法》,實(shí)質(zhì)上就是規(guī)范“代建制”操作。本文主要結(jié)合建設(shè)部出臺(tái)的《建設(shè)工程項(xiàng)目管 理試行辦法》,對(duì)上海、重慶和深圳三地試點(diǎn)所形成的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較分析和探討。 一、三地試點(diǎn)的顯著成效 1、上海模式 上海政府投資工程管理體制改革自2001年啟動(dòng),改革的目標(biāo)是建立“決策科學(xué)化、主體多 元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運(yùn)行機(jī)制,核心是實(shí)現(xiàn)政府投資職能、投 資管理職能、工程管理職能的分離,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,確立投資主體地位,形成工程 管理市場(chǎng),提高投資效益,防范投資風(fēng)險(xiǎn),提升建設(shè)管理水平。 根據(jù)投、建、管、用四分離原則,上海重點(diǎn)開展工程建設(shè)項(xiàng)目“代建制”工作,早在2001 年就先后出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》和《上海市 市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》,提出建設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制 改革實(shí)施方案,實(shí)行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級(jí)管理模式,已在 市政、水務(wù)、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了11家單位為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的工程管理公 司。 上海模式主要由政府主管部門、業(yè)主(投資方)、代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商四個(gè)方 面組成,政府、投資公司、代建單位的權(quán)責(zé)一致,均在界定的職責(zé)范圍內(nèi),根據(jù)國家建 設(shè)法規(guī)、條例和基本建設(shè)程序行使權(quán)力,履行職責(zé)。由新成立的行政主管部門上海市市 政工程管理局來推行“代建制”試點(diǎn),并依法成立具有獨(dú)立法人地位的項(xiàng)目法人作為投資 者(業(yè)主),通過市場(chǎng)逐步培育工程管理公司作為代建單位。 上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理,并賦予投資公司較大的責(zé)任 ,確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位,主要對(duì)項(xiàng)目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營(yíng) 進(jìn)行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對(duì)政府投資工程進(jìn)行專業(yè)化管理。工 程管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托,組織開展項(xiàng)目的可行性研究、初 步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理等工作。 2、重慶模式 重慶早在2000年就開始大力推進(jìn)政府投資工程管理方式的改革,實(shí)行“代建制”試點(diǎn)工程 已有十多項(xiàng),從已完工的項(xiàng)目看,無一“超概算”,無一不按期完工。2003年出臺(tái)《重慶市 政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》,這標(biāo)志著重慶模式已從實(shí)踐中成長(zhǎng),從個(gè)案 工程試點(diǎn)一步步走向制度化規(guī)范化運(yùn)作。 重慶主要對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、投資、建設(shè)、使用、資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)推行專業(yè)化分工,分別由與 項(xiàng)目有關(guān)的政府部門提出立項(xiàng)申請(qǐng)和功能定位,經(jīng)主管投資決策的市政府及相關(guān)主管部 門,會(huì)同使用單位主管部門進(jìn)行投資論證和平衡后作出投資決策;由政府授權(quán)的重慶市 城市建設(shè)發(fā)展有限公司進(jìn)行專業(yè)化組織管理,包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案論證、征地拆遷、工 程招標(biāo)、建設(shè)監(jiān)管以及竣工驗(yàn)收和產(chǎn)權(quán)移交;由計(jì)委、建委、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門 監(jiān)督管理項(xiàng)目的建設(shè)管理過程;由國有資產(chǎn)管理或政府資產(chǎn)管理部門進(jìn)行集中的資產(chǎn)運(yùn) 營(yíng)和使用管理。 重慶市按“投、建、管、用”適當(dāng)分離的建設(shè)管理原則,提出一整套改革思路。主要成立 專門負(fù)責(zé)管理政府投資工程的城建發(fā)展公司,該公司現(xiàn)有員工不到30人,但同時(shí)負(fù)責(zé)實(shí) 施8個(gè)項(xiàng)目,管理項(xiàng)目總投資約15億元,平均每個(gè)項(xiàng)目不足4人,大大少于過去臨時(shí)性或 常設(shè)性項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的人數(shù),節(jié)約了管理成本,走出了一條對(duì)政府投資工程實(shí)施“專業(yè)化 集中管理”的道路。重慶市在指定由城建發(fā)展公司代理項(xiàng)目建設(shè)管理的同時(shí),也在培育市 場(chǎng)和走市場(chǎng)化道路上作出積極探索,已開始經(jīng)過公開招投標(biāo)程序選擇代建單位。 3、深圳模式 深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立至今,已對(duì)政府投資工程的管理方式嘗試過多種模式的改革,如八十 年代先后成立的基礎(chǔ)工作組、建筑工務(wù)局及九十年代成立的城市建設(shè)開發(fā)處、城市建設(shè) 投資發(fā)展公司,都試圖對(duì)政府投資工程實(shí)行高度集中管理,但每次不管如何調(diào)整,其職 責(zé)始終以負(fù)責(zé)市政工程建設(shè)為主,其它政府投資工程項(xiàng)目的建設(shè)基本上還是由政府各職 能部門自行負(fù)責(zé)。 深圳此次主要借鑒香港等地的做法設(shè)立工務(wù)局,作為負(fù)責(zé)政府投資工程和其他重要公共 工程建設(shè)管理的專門機(jī)構(gòu),總體思路是按“相對(duì)集中,區(qū)別對(duì)待”的原則,取消政府投資 工程“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。這樣有利于發(fā)揮工務(wù)局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì), 解決政府投資工程分散管理的弊端,提高工程項(xiàng)目管理水平,全面做好質(zhì)量、投資和工 期三大控制,保證政府投資工程效益。 深圳市工務(wù)局承建的政府投資工程一律實(shí)行“交鑰匙工程”,由政府財(cái)政撥款;工務(wù)局負(fù) 責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和建設(shè)管理任務(wù),對(duì)工程前期工作、設(shè)計(jì)委托、施工及監(jiān)理單位 的確定、工程竣工驗(yàn)收等進(jìn)行全方位、全過程負(fù)責(zé),并接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督; 使用單位負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)要求,并派人參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審定和工程竣工驗(yàn)收。在 工程實(shí)施階段,通過公開招標(biāo)選擇社會(huì)監(jiān)理、咨詢、擔(dān)保等中介組織,加強(qiáng)對(duì)政府投資 工程建設(shè)的管理,保證建設(shè)工程質(zhì)量,嚴(yán)格控制建設(shè)投資和施工工期。 二、三種模式的比較分析 1、代建項(xiàng)目范圍的選定 試點(diǎn)項(xiàng)目一般都是選定非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目,而不是所有的政府投資項(xiàng)目:上海主要 選定市政(含越江設(shè)施)、公路等建設(shè)工程項(xiàng)目(包括政府投資項(xiàng)目和招商項(xiàng)目);重 慶則針對(duì)使用各級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金和經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)收費(fèi)籌集的資金1000萬元以上, 以及1000萬元以下特別重要的政府公益性投資項(xiàng)目(涉及國家安全、保密等特殊項(xiàng)目除 外),同時(shí)還規(guī)定對(duì)非盈利性的公益項(xiàng)目,特別是項(xiàng)目使用部門沒有常設(shè)基建部門,沒 有精通基建方面的專業(yè)人才和基建經(jīng)驗(yàn)的,全部采用“代建制”的形式;深圳選擇除常年 有政府投資工程任務(wù),且有相應(yīng)建設(shè)管理能力或特殊要求的專業(yè)部門(如國土、交通、 水務(wù)、公安、教育等部門)的政府投資工程以外的其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè) 主”的房屋建筑工程、公益性工程。 2、行政主管部門的監(jiān)管 上海市政工程管理局履行工程立項(xiàng)、市場(chǎng)規(guī)范、監(jiān)督管理等政府管理職能,其所屬的市 政工程管理處和公路管理處負(fù)責(zé)具體管理工作;重慶要求市和區(qū)縣(自治縣、市)政府 有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)“代建制”的管理,發(fā)展計(jì)劃部門牽頭負(fù)責(zé)“代建制”實(shí)施的監(jiān)督管理,財(cái) 政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督管理,建設(shè)行政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)過程中的建設(shè)行政管 理,其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)分工參與有關(guān)工作;深圳工務(wù)局接受建設(shè)行政主管部門 的監(jiān)督,其主管部門是建設(shè)局。 3、項(xiàng)目業(yè)主的委托 按照基本建設(shè)程序,項(xiàng)目建設(shè)一般有業(yè)主(投資者)和項(xiàng)目法人,而我國政府投資項(xiàng)目 的投資主體歷來就是政府,沒有項(xiàng)目法人。隨著建設(shè)體制改革的不斷深入,政府項(xiàng)目投 資多元化要求加強(qiáng),須依法成立項(xiàng)目業(yè)主。業(yè)主與政府的想法不完全一樣,業(yè)主是通過 市場(chǎng)手段委托項(xiàng)目管理企業(yè)完成項(xiàng)目建設(shè)。上海依法成立了具有獨(dú)立法人地位的建設(shè)工 程項(xiàng)目法人,包括由政府全額投資或由政府控股的項(xiàng)目法人和經(jīng)政府授權(quán)的投資主體, 以及通過政府招商取得建設(shè)工程項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán),并承擔(dān)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目公司 ;而重慶則由項(xiàng)目建成后的使用單位進(jìn)行委托,并負(fù)責(zé)提供建設(shè)條件和外部環(huán)境;深圳 公務(wù)局代表政府行使業(yè)主職能和項(xiàng)目管理職能,采用“交鑰匙”總承包(即設(shè)計(jì)—采購—施 工總承包,簡(jiǎn)稱EPC)形式,沒有委托項(xiàng)目管理企業(yè)行為。 4、建設(shè)工程項(xiàng)目管理市場(chǎng)的培育 目前,各地的建設(shè)工程項(xiàng)目管理市場(chǎng)都不成熟,缺少有足夠能力行使建設(shè)管理職能的項(xiàng) 目管理企業(yè)。為了發(fā)育和健全建設(shè)工程項(xiàng)目管理市場(chǎng),各地都在積極地逐步培育項(xiàng)目管 理企業(yè)或指定有一定實(shí)力的單位作為項(xiàng)目管理企業(yè),從而培育今后市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)主體。按 照項(xiàng)目管理企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,上海初期批準(zhǔn)5家(市政工程管理局系統(tǒng))項(xiàng)目管理企 業(yè),并在10個(gè)市政工程招商項(xiàng)目施行“代建制”,初步形成了建設(shè)工程項(xiàng)目管理市場(chǎng),為 在市政建設(shè)領(lǐng)域推行“代建制”奠定基礎(chǔ);重慶初期指定城建發(fā)展公司為項(xiàng)目管理企業(yè), 經(jīng)過幾年的的“代建制”推廣,一批項(xiàng)目管理企業(yè)得到發(fā)展,目前已擁有十七八家項(xiàng)目管 理企業(yè),保證了“代建制”的順利實(shí)施。 業(yè)主已經(jīng)可通過市場(chǎng)化運(yùn)作,以公開招投標(biāo)的方式,依據(jù)業(yè)績(jī)、專業(yè)人才的數(shù)量、委派 到該項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理情況以及費(fèi)用等指標(biāo)選擇項(xiàng)目管理企業(yè)。上海市代理費(fèi)主要含工程 管理費(fèi)、工程招標(biāo)代理費(fèi)和工程監(jiān)理費(fèi)等;重慶市代理費(fèi)基本參照項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi) ,比建設(shè)單位管理費(fèi)稍高一點(diǎn)。顯然,代理費(fèi)作為評(píng)標(biāo)的一個(gè)指標(biāo),但不是主要指標(biāo), 其用意是防止投標(biāo)人之間為了中標(biāo)而展開惡意的競(jìng)爭(zhēng),從而影響到項(xiàng)目的正常建設(shè)施工 。 5、項(xiàng)目管理企業(yè)資質(zhì)的要求 上海要求項(xiàng)目管理企業(yè)具有上海市建設(shè)和管理委員會(huì)頒發(fā)的項(xiàng)目管理資質(zhì)證書或被列為 試點(diǎn)的市政工程建設(shè)管理單位,具體要求符合《上海市工程建設(shè)項(xiàng)目管理公司資質(zhì)管理暫 行規(guī)定》,從以下方面進(jìn)行全面評(píng)估:(1)管理業(yè)績(jī)、企業(yè)信譽(yù);(2)出任項(xiàng)目管理的 項(xiàng)目經(jīng)理、項(xiàng)目管理班子人員的資歷和能力;(3)建設(shè)大綱的合理性和可行性;(4) 投資、工期、質(zhì)量、安全等管理目標(biāo);(5)管理目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任的關(guān)連度。另外還要求 具有征地拆遷、招投標(biāo)、施工監(jiān)理、造價(jià)咨詢、發(fā)包代理、工程咨詢等資質(zhì)證書。暫不 具備的,經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后,可與有資質(zhì)證書的相關(guān)單位實(shí)行合作,并以工程管理公司 名義對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施管理。 重慶企業(yè)必須具有以下條件才能向建設(shè)行政部門申請(qǐng)資質(zhì):(1)綜合甲級(jí)工程設(shè)計(jì)資質(zhì) ,或綜合甲級(jí)監(jiān)理資質(zhì),或本專業(yè)施工總承包一級(jí)以上資質(zhì),或綜合甲級(jí)工程咨詢資質(zhì) ;(2)相應(yīng)資產(chǎn);(3)與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理體系;(4)與工程建 設(shè)規(guī)模和技術(shù)要求相適應(yīng)的技術(shù)、造價(jià)、財(cái)務(wù)和管理等方面的專業(yè)人員,有從事同類工 程建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)。在規(guī)定發(fā)布前,市政府或市級(jí)有關(guān)部門批準(zhǔn)成立的專業(yè)項(xiàng)目管理機(jī) 構(gòu)或投資公司可以申請(qǐng)成為項(xiàng)目管理企業(yè)。重慶建設(shè)行政部門會(huì)同計(jì)委、財(cái)政等部門共 同審定并公布名單,建委負(fù)責(zé)資質(zhì)的日常管理工作。 6、項(xiàng)目管理企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍 盡管在形式上與過去的建設(shè)單位差不多,但本質(zhì)上是不同的,項(xiàng)目管理企業(yè)取得項(xiàng)目, 要通過市場(chǎng),管理的內(nèi)容也比過去大大延伸,一般都要求項(xiàng)目管理企業(yè)不得從事與接受 委托管理的建設(shè)工程項(xiàng)目相關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、材料供應(yīng)等直接或者間接的 業(yè)務(wù)。 綜合各地情況,項(xiàng)目管理企業(yè)的主要業(yè)務(wù)范圍包括:(1)工程前期征地拆遷和市政配套 等工作的協(xié)調(diào)管理;(2)協(xié)助完成項(xiàng)目可行性分析、項(xiàng)目策劃和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告; (3)完成項(xiàng)目開工前所需的各項(xiàng)審批手續(xù);(4)協(xié)助招標(biāo)公司組織工程勘察、設(shè)計(jì)、 監(jiān)理、施工、安裝、材料設(shè)備采購等的招標(biāo)工作;(5)向業(yè)主提供全面的技術(shù)咨詢服務(wù) ,參與合同談判與簽訂;(6)負(fù)責(zé)優(yōu)化設(shè)計(jì),核查初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、工程預(yù)算和 施工組織方案等工作;(7)負(fù)責(zé)合同管理,按照所簽訂的各種合同組織工程建設(shè),協(xié)調(diào) 各單位之間的關(guān)系;(8)負(fù)責(zé)對(duì)工程進(jìn)度、質(zhì)量、投資、安全、文明施工的統(tǒng)一管理以 及工程建設(shè)期間的投資控制和工程設(shè)計(jì)簽證,并對(duì)各施工工序的質(zhì)量進(jìn)行全面監(jiān)管;( 9)編制項(xiàng)目實(shí)施用款計(jì)劃、建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃和財(cái)務(wù)預(yù)決算,報(bào)業(yè)主審批;(10)工程建設(shè) 過程中,在批準(zhǔn)的概算范圍內(nèi)或在業(yè)主授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)單項(xiàng)工程進(jìn)行局部調(diào)...
政府投資項(xiàng)目實(shí)施
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