政府投資項目實施“代建制”試點的比較分析與研究
政府投資項目實施“代建制”試點的比較分析與研究 湛江市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限責(zé)任公司 甘文成 摘 要：本文通過借鑒各地政府投資工程項目“代建制”試點的成功經(jīng)驗，對各地“代建制”模 式的進(jìn)行比較分析，從政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的建設(shè)管理體制改革的 角度，研究了“代建制”的一般模式和發(fā)展趨勢。 關(guān)鍵詞：政府投資；項目管理；代建制；模式 隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設(shè)管理模式已由“投、建、管、用 ”多位一體的模式逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。近年來，全國各地均已 開始推行政府投資建設(shè)工程 “代建制”項目管理模式的試點工作，并取得顯著成效，實現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，最終達(dá)到 控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創(chuàng)新。 結(jié)合各地試點的成功經(jīng)驗，國務(wù)院于2004年7月16日發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》就 明確：“加強(qiáng)政府投資項目管理，改進(jìn)建設(shè)實施方式”，“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推 行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制 項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經(jīng)營性政府投資 項目實施“代建制”的步伐。11月16日，建設(shè)部又出臺了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項目管理試 行辦法》，實質(zhì)上就是規(guī)范“代建制”操作。本文主要結(jié)合建設(shè)部出臺的《建設(shè)工程項目管 理試行辦法》，對上海、重慶和深圳三地試點所形成的經(jīng)驗進(jìn)行比較分析和探討。 一、三地試點的顯著成效 1、上海模式 上海政府投資工程管理體制改革自2001年啟動，改革的目標(biāo)是建立“決策科學(xué)化、主體多 元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運行機(jī)制，核心是實現(xiàn)政府投資職能、投 資管理職能、工程管理職能的分離，切實轉(zhuǎn)變政府職能，確立投資主體地位，形成工程 管理市場，提高投資效益，防范投資風(fēng)險，提升建設(shè)管理水平。 根據(jù)投、建、管、用四分離原則，上海重點開展工程建設(shè)項目“代建制”工作，早在2001 年就先后出臺《關(guān)于推進(jìn)政府投資項目建設(shè)管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市 市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》，提出建設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項目建設(shè)管理體制 改革實施方案，實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，已在 市政、水務(wù)、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了11家單位為首批承擔(dān)政府投資項目的工程管理公 司。 上海模式主要由政府主管部門、業(yè)主（投資方）、代建單位、設(shè)計和施工承建商四個方 面組成，政府、投資公司、代建單位的權(quán)責(zé)一致，均在界定的職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)國家建 設(shè)法規(guī)、條例和基本建設(shè)程序行使權(quán)力，履行職責(zé)。由新成立的行政主管部門上海市市 政工程管理局來推行“代建制”試點，并依法成立具有獨立法人地位的項目法人作為投資 者（業(yè)主），通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。 上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責(zé)任 ，確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位，主要對項目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營 進(jìn)行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進(jìn)行專業(yè)化管理。工 程管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、初 步設(shè)計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。 2、重慶模式 重慶早在2000年就開始大力推進(jìn)政府投資工程管理方式的改革，實行“代建制”試點工程 已有十多項，從已完工的項目看，無一“超概算”，無一不按期完工。2003年出臺《重慶市 政府公益性項目建設(shè)管理代理制暫行辦法》，這標(biāo)志著重慶模式已從實踐中成長，從個案 工程試點一步步走向制度化規(guī)范化運作。 重慶主要對項目立項、投資、建設(shè)、使用、資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)推行專業(yè)化分工，分別由與 項目有關(guān)的政府部門提出立項申請和功能定位，經(jīng)主管投資決策的市政府及相關(guān)主管部 門，會同使用單位主管部門進(jìn)行投資論證和平衡后作出投資決策；由政府授權(quán)的重慶市 城市建設(shè)發(fā)展有限公司進(jìn)行專業(yè)化組織管理，包括規(guī)劃設(shè)計、方案論證、征地拆遷、工 程招標(biāo)、建設(shè)監(jiān)管以及竣工驗收和產(chǎn)權(quán)移交；由計委、建委、財政、審計、監(jiān)察等部門 監(jiān)督管理項目的建設(shè)管理過程；由國有資產(chǎn)管理或政府資產(chǎn)管理部門進(jìn)行集中的資產(chǎn)運 營和使用管理。 重慶市按“投、建、管、用”適當(dāng)分離的建設(shè)管理原則，提出一整套改革思路。主要成立 專門負(fù)責(zé)管理政府投資工程的城建發(fā)展公司，該公司現(xiàn)有員工不到30人，但同時負(fù)責(zé)實 施8個項目，管理項目總投資約15億元，平均每個項目不足4人，大大少于過去臨時性或 常設(shè)性項目管理機(jī)構(gòu)的人數(shù)，節(jié)約了管理成本，走出了一條對政府投資工程實施“專業(yè)化 集中管理”的道路。重慶市在指定由城建發(fā)展公司代理項目建設(shè)管理的同時，也在培育市 場和走市場化道路上作出積極探索，已開始經(jīng)過公開招投標(biāo)程序選擇代建單位。 3、深圳模式 深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立至今，已對政府投資工程的管理方式嘗試過多種模式的改革，如八十 年代先后成立的基礎(chǔ)工作組、建筑工務(wù)局及九十年代成立的城市建設(shè)開發(fā)處、城市建設(shè) 投資發(fā)展公司，都試圖對政府投資工程實行高度集中管理，但每次不管如何調(diào)整，其職 責(zé)始終以負(fù)責(zé)市政工程建設(shè)為主，其它政府投資工程項目的建設(shè)基本上還是由政府各職 能部門自行負(fù)責(zé)。 深圳此次主要借鑒香港等地的做法設(shè)立工務(wù)局，作為負(fù)責(zé)政府投資工程和其他重要公共 工程建設(shè)管理的專門機(jī)構(gòu)，總體思路是按“相對集中，區(qū)別對待”的原則，取消政府投資 工程“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。這樣有利于發(fā)揮工務(wù)局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗優(yōu)勢， 解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和工 期三大控制，保證政府投資工程效益。 深圳市工務(wù)局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工務(wù)局負(fù) 責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和建設(shè)管理任務(wù)，對工程前期工作、設(shè)計委托、施工及監(jiān)理單位 的確定、工程竣工驗收等進(jìn)行全方位、全過程負(fù)責(zé)，并接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督； 使用單位負(fù)責(zé)提出項目功能設(shè)計要求，并派人參與項目的設(shè)計審定和工程竣工驗收。在 工程實施階段，通過公開招標(biāo)選擇社會監(jiān)理、咨詢、擔(dān)保等中介組織，加強(qiáng)對政府投資 工程建設(shè)的管理，保證建設(shè)工程質(zhì)量，嚴(yán)格控制建設(shè)投資和施工工期。 二、三種模式的比較分析 1、代建項目范圍的選定 試點項目一般都是選定非經(jīng)營性政府投資項目，而不是所有的政府投資項目：上海主要 選定市政（含越江設(shè)施）、公路等建設(shè)工程項目（包括政府投資項目和招商項目）；重 慶則針對使用各級財政預(yù)算內(nèi)外資金和經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)收費籌集的資金1000萬元以上， 以及1000萬元以下特別重要的政府公益性投資項目（涉及國家安全、保密等特殊項目除 外），同時還規(guī)定對非盈利性的公益項目，特別是項目使用部門沒有常設(shè)基建部門，沒 有精通基建方面的專業(yè)人才和基建經(jīng)驗的，全部采用“代建制”的形式；深圳選擇除常年 有政府投資工程任務(wù)，且有相應(yīng)建設(shè)管理能力或特殊要求的專業(yè)部門（如國土、交通、 水務(wù)、公安、教育等部門）的政府投資工程以外的其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè) 主”的房屋建筑工程、公益性工程。 2、行政主管部門的監(jiān)管 上海市政工程管理局履行工程立項、市場規(guī)范、監(jiān)督管理等政府管理職能，其所屬的市 政工程管理處和公路管理處負(fù)責(zé)具體管理工作；重慶要求市和區(qū)縣（自治縣、市）政府 有關(guān)部門加強(qiáng)對“代建制”的管理，發(fā)展計劃部門牽頭負(fù)責(zé)“代建制”實施的監(jiān)督管理，財 政部門負(fù)責(zé)項目資金使用的監(jiān)督管理，建設(shè)行政部門負(fù)責(zé)項目建設(shè)過程中的建設(shè)行政管 理，其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)分工參與有關(guān)工作；深圳工務(wù)局接受建設(shè)行政主管部門 的監(jiān)督，其主管部門是建設(shè)局。 3、項目業(yè)主的委托 按照基本建設(shè)程序，項目建設(shè)一般有業(yè)主（投資者）和項目法人，而我國政府投資項目 的投資主體歷來就是政府，沒有項目法人。隨著建設(shè)體制改革的不斷深入，政府項目投 資多元化要求加強(qiáng)，須依法成立項目業(yè)主。業(yè)主與政府的想法不完全一樣，業(yè)主是通過 市場手段委托項目管理企業(yè)完成項目建設(shè)。上海依法成立了具有獨立法人地位的建設(shè)工 程項目法人，包括由政府全額投資或由政府控股的項目法人和經(jīng)政府授權(quán)的投資主體， 以及通過政府招商取得建設(shè)工程項目經(jīng)營權(quán)，并承擔(dān)項目投資、建設(shè)、運營的項目公司 ；而重慶則由項目建成后的使用單位進(jìn)行委托，并負(fù)責(zé)提供建設(shè)條件和外部環(huán)境；深圳 公務(wù)局代表政府行使業(yè)主職能和項目管理職能，采用“交鑰匙”總承包（即設(shè)計—采購—施 工總承包，簡稱EPC）形式，沒有委托項目管理企業(yè)行為。 4、建設(shè)工程項目管理市場的培育 目前，各地的建設(shè)工程項目管理市場都不成熟，缺少有足夠能力行使建設(shè)管理職能的項 目管理企業(yè)。為了發(fā)育和健全建設(shè)工程項目管理市場，各地都在積極地逐步培育項目管 理企業(yè)或指定有一定實力的單位作為項目管理企業(yè)，從而培育今后市場的競爭主體。按 照項目管理企業(yè)的市場準(zhǔn)入條件，上海初期批準(zhǔn)5家（市政工程管理局系統(tǒng)）項目管理企 業(yè)，并在10個市政工程招商項目施行“代建制”，初步形成了建設(shè)工程項目管理市場，為 在市政建設(shè)領(lǐng)域推行“代建制”奠定基礎(chǔ)；重慶初期指定城建發(fā)展公司為項目管理企業(yè)， 經(jīng)過幾年的的“代建制”推廣，一批項目管理企業(yè)得到發(fā)展，目前已擁有十七八家項目管 理企業(yè)，保證了“代建制”的順利實施。 業(yè)主已經(jīng)可通過市場化運作，以公開招投標(biāo)的方式，依據(jù)業(yè)績、專業(yè)人才的數(shù)量、委派 到該項目的項目經(jīng)理情況以及費用等指標(biāo)選擇項目管理企業(yè)。上海市代理費主要含工程 管理費、工程招標(biāo)代理費和工程監(jiān)理費等；重慶市代理費基本參照項目建設(shè)單位管理費 ，比建設(shè)單位管理費稍高一點。顯然，代理費作為評標(biāo)的一個指標(biāo)，但不是主要指標(biāo)， 其用意是防止投標(biāo)人之間為了中標(biāo)而展開惡意的競爭，從而影響到項目的正常建設(shè)施工 。 5、項目管理企業(yè)資質(zhì)的要求 上海要求項目管理企業(yè)具有上海市建設(shè)和管理委員會頒發(fā)的項目管理資質(zhì)證書或被列為 試點的市政工程建設(shè)管理單位，具體要求符合《上海市工程建設(shè)項目管理公司資質(zhì)管理暫 行規(guī)定》，從以下方面進(jìn)行全面評估：（1）管理業(yè)績、企業(yè)信譽(yù)；（2）出任項目管理的 項目經(jīng)理、項目管理班子人員的資歷和能力；（3）建設(shè)大綱的合理性和可行性；（4） 投資、工期、質(zhì)量、安全等管理目標(biāo)；（5）管理目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任的關(guān)連度。另外還要求 具有征地拆遷、招投標(biāo)、施工監(jiān)理、造價咨詢、發(fā)包代理、工程咨詢等資質(zhì)證書。暫不 具備的，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后，可與有資質(zhì)證書的相關(guān)單位實行合作，并以工程管理公司 名義對建設(shè)工程項目實施管理。 重慶企業(yè)必須具有以下條件才能向建設(shè)行政部門申請資質(zhì)：（1）綜合甲級工程設(shè)計資質(zhì) ，或綜合甲級監(jiān)理資質(zhì)，或本專業(yè)施工總承包一級以上資質(zhì)，或綜合甲級工程咨詢資質(zhì) ；（2）相應(yīng)資產(chǎn)；（3）與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和項目管理體系；（4）與工程建 設(shè)規(guī)模和技術(shù)要求相適應(yīng)的技術(shù)、造價、財務(wù)和管理等方面的專業(yè)人員，有從事同類工 程建設(shè)管理的經(jīng)驗。在規(guī)定發(fā)布前，市政府或市級有關(guān)部門批準(zhǔn)成立的專業(yè)項目管理機(jī) 構(gòu)或投資公司可以申請成為項目管理企業(yè)。重慶建設(shè)行政部門會同計委、財政等部門共 同審定并公布名單，建委負(fù)責(zé)資質(zhì)的日常管理工作。 6、項目管理企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍 盡管在形式上與過去的建設(shè)單位差不多，但本質(zhì)上是不同的，項目管理企業(yè)取得項目， 要通過市場，管理的內(nèi)容也比過去大大延伸，一般都要求項目管理企業(yè)不得從事與接受 委托管理的建設(shè)工程項目相關(guān)的勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、材料供應(yīng)等直接或者間接的 業(yè)務(wù)。 綜合各地情況，項目管理企業(yè)的主要業(yè)務(wù)范圍包括：（1）工程前期征地拆遷和市政配套 等工作的協(xié)調(diào)管理；（2）協(xié)助完成項目可行性分析、項目策劃和項目可行性研究報告； （3）完成項目開工前所需的各項審批手續(xù)；（4）協(xié)助招標(biāo)公司組織工程勘察、設(shè)計、 監(jiān)理、施工、安裝、材料設(shè)備采購等的招標(biāo)工作；（5）向業(yè)主提供全面的技術(shù)咨詢服務(wù) ，參與合同談判與簽訂；（6）負(fù)責(zé)優(yōu)化設(shè)計，核查初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、工程預(yù)算和 施工組織方案等工作；（7）負(fù)責(zé)合同管理，按照所簽訂的各種合同組織工程建設(shè)，協(xié)調(diào) 各單位之間的關(guān)系；（8）負(fù)責(zé)對工程進(jìn)度、質(zhì)量、投資、安全、文明施工的統(tǒng)一管理以 及工程建設(shè)期間的投資控制和工程設(shè)計簽證，并對各施工工序的質(zhì)量進(jìn)行全面監(jiān)管；（ 9）編制項目實施用款計劃、建設(shè)進(jìn)度計劃和財務(wù)預(yù)決算，報業(yè)主審批；（10）工程建設(shè) 過程中，在批準(zhǔn)的概算范圍內(nèi)或在業(yè)主授權(quán)范圍內(nèi)對單項工程進(jìn)行局部調(diào)...
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