廣州市建委：政府投資項目管理模式分析
廣州市建委：政府投資項目管理模式分析 www.TF360.com 樊群 蔣英勇 2004-10-10 我市政府投資項目的主要管理模式 　　 政府投資項目主要以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體的項目，大多數(shù)集中在為社 會發(fā)展服務(wù)、非盈利的公益性項目，更容易受到社會各界輿論的關(guān)注。隨著市場經(jīng)濟運 行體制的逐步建立以及政府職能轉(zhuǎn)變的深化，我市政府投資項目的管理體制進行了積極 的探索，主要有專門事業(yè)單位、政府直屬的公司、政府職能部門的基建處、專門的工程 指揮部等項目管理模式。 　　 １．以專門事業(yè)單位為建設(shè)主體。這種類型就是由政府組成部門或職能部門的所屬 的事業(yè)單位，比如市政園林局的市政維修處、隧道總公司等，根據(jù)政府的要求，編制并 提出項目的計劃任務(wù)書、可行性報告，并負(fù)責(zé)項目的前期動拆遷和建設(shè)管理，建成后移 交給同屬市政園林局的事業(yè)單位。 　　 ２．以政府直屬的公司為建設(shè)主體。隨著建設(shè)工程市場機制的引入，政府部門多成 立直屬的建設(shè)工程管理公司，這些公司或者以建設(shè)單位的名義，或者以代建設(shè)單位（即 代甲方）的名義、工程總承包的名義實施政府投資工程的管理。 　　 ３．以政府委、辦、局內(nèi)部的基建處為建設(shè)單位。除了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而外，其 他領(lǐng)域（科教、文化、衛(wèi)生等其他委、辦、局系統(tǒng)）的工程建設(shè)，基本上由各自的基建 處（性質(zhì)是政府的內(nèi)設(shè)處室）或直屬的建設(shè)單位直接實施。 　　 ４．以專門的工程指揮部為建設(shè)主體。對于一些投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、涉及環(huán) 節(jié)多的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，比如廣州的內(nèi)環(huán)路、高速公路、跨江大橋等，這些項目一般 要跨越幾個行政區(qū)域，動拆遷量大面廣，各項配套建設(shè)內(nèi)容多，工程進度要求高，一般 都設(shè)立由具有一定行政級別領(lǐng)導(dǎo)掛帥的工程指揮部。類似的機構(gòu)還有項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組 ，區(qū)別在于項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組通常為純協(xié)調(diào)機構(gòu)，由市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān) 任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，領(lǐng)導(dǎo)小組不具體參與工程的建設(shè)實施過程。一般情況下，領(lǐng)導(dǎo)小組下 設(shè)辦公室或工程指揮部。 　　 應(yīng)該說，上述各種模式為我市的政府投資項目能按時完成和迅速建立起較為完善的 城市基礎(chǔ)設(shè)施做出了很大的貢獻，這些模式所突現(xiàn)的優(yōu)點具有一定的共性，比如易于政 府的協(xié)調(diào)和控制、能夠按時完成任務(wù)等等，但是隨著我市政府體制改革不斷深化和政府 職能的轉(zhuǎn)變，以及建筑行業(yè)的專業(yè)化、規(guī)范化程度的不斷提高，上述管理模式已經(jīng)不能 適應(yīng)時代的要求，一些弊端將明顯地展露出來。 　　 我市現(xiàn)有政府投資工程項目管理模式存在的弊端 　　 １．責(zé)任界線模糊?，F(xiàn)有的管理模式中，投資、建設(shè)、管理和運營基本上是在一個 系統(tǒng)內(nèi)（比如建設(shè)系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)、文化系統(tǒng)等等）完成，這易于系統(tǒng)的領(lǐng) 導(dǎo)從行政的角度給予協(xié)調(diào)和控制，但同時也帶來了各個環(huán)節(jié)之間的責(zé)任不清，對投資“超 ”、工期“拖”、質(zhì)量“差”等問題缺乏制衡和監(jiān)督等一系列問題。 　　 ２．各環(huán)節(jié)缺乏制衡?，F(xiàn)有的管理模式中，投資、建設(shè)、管理和運營的單位基本上 是由政府主管部門以行政指令的方式確定，這種業(yè)主的產(chǎn)生過程缺乏比較、缺乏競爭、 沒有市場，存在一定程度的部門壟斷，這樣的結(jié)果將會導(dǎo)致政府投資效率的降低，也極 易造成尋租現(xiàn)象的發(fā)生。 　 ３．缺乏專業(yè)性。現(xiàn)有的管理模式中，建設(shè)業(yè)主既要參與項目前期的策劃、編制項 目建議書、可行性研究等工作，又要參與工程建設(shè)的準(zhǔn)備和實施工作，包括基地選址、 動拆遷、組織考察、設(shè)計和施工招標(biāo)等，直至項目建設(shè)實施的過程控制。應(yīng)該說，上述 工作對專業(yè)性要求很高。但是，現(xiàn)有管理模式中的建設(shè)單位（尤其是工程指揮部）往往 隨著項目的完工而趨于解體，或者融入項目建成之后的運營管理主體之中。這就使得， 要么是專業(yè)化的人才被浪費，導(dǎo)致難以積累起專業(yè)化的工程建設(shè)管理公司；要么工程實 施不使用專門人才，導(dǎo)致政府投資項目的工程項目管理始終處于一個較低的水平。 　　 現(xiàn)有的管理模式存在著政企不分、行業(yè)壟斷和部門壟斷的弊端，如何地克服政府投 資項目效率不高、管理水平低、“三超工程”普遍等問題是政府的建設(shè)主管部門亟待要解 決的。 代建制項目管理模式的分析 　　 隨著體制改革的不斷深入和工程建設(shè)的不斷發(fā)展，工程建設(shè)逐步形成投資多元化、 管理社會化、經(jīng)營市場化的新機制，而根據(jù)整頓和規(guī)范市場秩序的要求，工程建設(shè)應(yīng)該 是投資、建設(shè)、運營、監(jiān)管四分開，以切實提高管理水平和充分發(fā)揮投資效益。以往管 理模式遠不能適應(yīng)新機制新要求，必須要有新的科學(xué)先進的管理模式。 　　 建立專業(yè)化、社會化的工程建設(shè)代建制項目管理模式（工程管理公司），工程管理 公司（代建方），受投資方委托，依據(jù)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和委托合同，對投資方投 資的工程建設(shè)項目實施全過程的組織管理。通過代建制項目管理模式，把工程建設(shè)明確 為管理方（代建方）與實施方（設(shè)計、施工、材料設(shè)備供應(yīng)）三方責(zé)權(quán)利明確的新機制 ，以適應(yīng)投資。建設(shè)、運營、監(jiān)管四分開的新要求，來有效提高工程建設(shè)的管理水平和 投資效益，來全面提升城市綜合競爭力。 　　 廣州市第二青少年宮是廣州市“十五”計劃的重點工程項目之一，也是我市政府投資 項目實行代建制項目管理的第一個試點樣本。第二青少年宮的工程總投資約３．２億元 ，合同工期６９１天（２００３年９月１０日～２００５年７月３１日）。該工程由廣 州市少年宮立項，市政府財政投資；廣州市工程總承包公司為項目建設(shè)管理單位。承包 總作為代建方，組成項目管理部，實施項目管理。因此這是一個規(guī)模大、多元化投資的 現(xiàn)代工程建設(shè)項目，需要探求現(xiàn)代工程建設(shè)項目管理新模式。 　　 廣州市第二青少年宮工程，所建立的是現(xiàn)代工程建設(shè)中代建制項目管理的模式，即 是專業(yè)化、社會化的工程管理公司（代建方），受投資方的委托，依據(jù)工程建設(shè)的法律 、法規(guī)和委托合同，對投資方投資的項目，實施全過程全方位的組織管理：一是按系統(tǒng) 工程的要求，把各參與方（投資方、管理方、實施方）組成項目管理系統(tǒng)（一級），投 資方、管理方分為兩個單位（廣州市少年宮和廣州市工程總承包集團有限公司），設(shè)計 和監(jiān)理分別為美國ＳＢＡ國際設(shè)計集團、廣東省輕紡建筑設(shè)計院，廣州市廣州工程建設(shè) 監(jiān)理有限公司；實施方正在進行市場招標(biāo)，這是一個嚴(yán)謹(jǐn)而精簡、有效而高效的項目管 理系統(tǒng)；二是按高知識和高技能的要求，把有各種資質(zhì)、各種人才以及管理經(jīng)驗、監(jiān)理 經(jīng)驗的雙方組成項目管理部，這是一個具有進行現(xiàn)代工程建設(shè)項目管理的綜合資質(zhì)（動 拆遷、招投標(biāo)、工程管理、工程監(jiān)理和科技咨詢等項目管理綜合資質(zhì)）、優(yōu)秀人才（經(jīng) 營、管理、技術(shù)和經(jīng)濟等項目管理優(yōu)秀人才）的項目管理部，能夠進行項目前期階段、 項目實施階段、項目營運階段“三個階段”，進行項目分解結(jié)構(gòu)、項目管理方組織策劃、 項目實施方組織策劃、項目信息組織策劃“四個策劃”，進行現(xiàn)代工程建設(shè)項目全過程、 全方位“兩個管理”，這是一個能夠提供優(yōu)秀服務(wù)、提高投資效益和做到有效高效的項目 管理部；三是按專業(yè)化、社會化的要求，把專門從事工程管理和工程監(jiān)理雙方的資質(zhì)、 經(jīng)驗（雙方分別做過多個投資４億以上工程建設(shè)項目的管理工作和監(jiān)理工作）、業(yè)績（ 雙方分別獲過多個國家和省市的工程管理和工程監(jiān)理的獎），用到試點工程上來，確保 提高試點工程的管理水平，在為提高業(yè)主效益的同時，提高社會效益。特別是本試點工 程由雙方組成的項目管理部，是采用現(xiàn)代工程建設(shè)項目管理的最新模式Ｐａｒｔｎｅｒ ｉｎｇ（伙伴式合作）模式，以便用伙伴式合作雙方的資源來發(fā)揮最大的資源效益。 　　 建制工程建設(shè)項目管理的優(yōu)點 　　 １．項目管理路徑短 　　 按系統(tǒng)工程的要求，組成的項目管理系統(tǒng)，各階段可合理交叉、有機聯(lián)系、各部門 可科學(xué)匹配、密切配合，使規(guī)模大的工程建設(shè)項目，能緊張而有秩序、有效而高效地進 行，并能縮短總工期、控制各階段周期，是我們進行這的規(guī)模大的工程建設(shè)項目管理中 ，體會最深的一次。 　　 ２．目標(biāo)整體控制好 　　 目標(biāo)整體控制好。按系統(tǒng)工程的要求，組成的項目管理系統(tǒng)，可克服各階段脫節(jié)， 能及時發(fā)現(xiàn)矛盾，及時協(xié)調(diào)解決，有利于綜合控制，的利于整體優(yōu)化，有利于實現(xiàn)目標(biāo) 。 　　 ３．專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮好 　　 專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮好。按高知識、高技能的要求，組成的項目管理部和項目管理人才， 能夠充分發(fā)揮項目管理專業(yè)的知識和經(jīng)驗優(yōu)勢，既能對投資、進度、質(zhì)量進行分別的靜 態(tài)控制，還能對投資、進度、質(zhì)量進行綜合的動態(tài)控制，通過贏得值等方法，進行高效 益的綜合動態(tài)過程控制。 　　 ４．資源充分利用好 　　 資源充分利用好。按高知識、高技能的要求，組成的項目管理和項目管理人才，能 夠充分挖掘項目管理資源的潛力和效用，提高項目管理工作的有效性和高效率，我們在 代建制項目管理試點中，精簡了以往管理中因階段脫節(jié)或工作重復(fù)所配置的管理人員， 所建立的項目管理部是精干、高效的，人力和資源的節(jié)約是可觀的。 　　 ５．信息傳遞效率高 　　 信息傳遞效率高。按高知識、高技能的要求，組成的項目管理部和項目管理人才， 由于各階段有機聯(lián)系，各部門密切配合，發(fā)現(xiàn)問題及時、準(zhǔn)確，處理問題有效、高效。 　　 ６．環(huán)境適應(yīng)能力強 　　 環(huán)境適應(yīng)能力強。按高知識和高技能的要求，組成的項目管理部和項目管理人才， 具有類似的工程經(jīng)驗和業(yè)績，具有配套的工程專家和知識，對項目管理過程中的關(guān)鍵技 術(shù)和重點難點，都能做到事先預(yù)控、過程監(jiān)控、事后總結(jié)和提高，有利于提高質(zhì)量、縮 短工期、節(jié)約投資。 　　 ７．提高業(yè)主的投資效益 　　 提高業(yè)主的投資效益。按專業(yè)化、社會化的要求，組成的項目管理部和項目管理人 才，有與現(xiàn)代工程建設(shè)項目相匹配的項目管理能力，能在項目管理全過程中為業(yè)主產(chǎn)生 更多價值工程，為業(yè)主創(chuàng)造可觀投資效益。 　　 ８．提高社會的投資效益 　　 提高社會的投資效益。按專業(yè)化、社會化的要求，組成的項目管理部和項目管理人 才，能在項目管理中不斷提高管理水平和投資效益，尤其在我國目前項目管理公司還很 不發(fā)育情況下，我們采用伙伴式合作的代建制項目管理新模式，不僅可為項目提高項目 管理的水平的投資效益，而且也為社會提供項目管理的做法和經(jīng)驗體會。 　 結(jié)論 　　 政府重大投資項目管理是一個系統(tǒng)性工作，其管理內(nèi)容與方式必須日益科學(xué)化、嚴(yán) 密化、系統(tǒng)化。代建制作為一種管理手段，其目的就是要嚴(yán)格控制政府投資成本，提供 政府投資效率，遏制腐敗現(xiàn)象。所以，政府投資的重大項目在試行代建制管理模式時， 必須強化建設(shè)程序管理制度、政府采購制度、項目法人負(fù)責(zé)制度、建設(shè)監(jiān)理制度、投資 項目的評審與財務(wù)管理制度等。 　　 其中，建設(shè)程序管理制度就是要一定按照建設(shè)過程中的各個環(huán)節(jié)、各個步驟之間客 觀存在的不可破壞的先后順序，做好前期的各項工作，不能逾越建設(shè)行政主管部門制定 的程序；政府投資項目中的材料、設(shè)備、以及施工、管理服務(wù)等都屬于政府采購的范疇 ，為了保證政府采購公正、公平、公開性，必須實行競爭性招標(biāo)，在條件成熟的情況下 ，可以實行政府項目的業(yè)主招標(biāo)。 　　 與此同時，我們還要進一步健全法律、法規(guī)。由于代建制在我國才剛剛興起，與之 相配套的法律、法規(guī)還沒有建立，有關(guān)監(jiān)理的法律法規(guī)也存在立法質(zhì)量不高的問題，所 以，在推進政府投資項目實行代建制時，要盡快建立一套既適合于我國國情、又符合國 際慣例的法律法規(guī)，以制度規(guī)范代建制，從法律的角度促進我國代建制項目管理的健康 發(fā)展。 　　 在政府投資重大項目試行代建制的過程中，要充分認(rèn)識到現(xiàn)代工程管理所具有的廣 泛的風(fēng)險性，因此，在設(shè)計代建制項目管理模式時，需要建立相應(yīng)的抗風(fēng)險機制。同時 ，對代建方也要建立起激勵與約束機制，形成投資方、代建方共贏的局面。
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