縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變的若干問(wèn)題研究
縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變的若干問(wèn)題研究
【 作 者】李平
【作者簡(jiǎn)介】李平(1950--)，女，河南省伊川縣人，汕頭大學(xué)行政管理學(xué)系副教授，法學(xué)碩士，主要從事行政體制、科技管理的研究。
【內(nèi)容提要】縣級(jí)市政府職能的轉(zhuǎn)變，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問(wèn)題。本文以粵東地區(qū)為重點(diǎn)研究對(duì)象，分析研究了有關(guān)縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變的四個(gè)問(wèn)題：(1)縣級(jí)市政府職能的特點(diǎn)及其與縣政府職能的區(qū)別；(2)縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題；(3)縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題；(4)縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變與職權(quán)關(guān)系的問(wèn)題。
【關(guān) 鍵 詞】縣級(jí)市/政府職能/社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)/機(jī)構(gòu)改革/職權(quán)
【 正 文】
　　我國(guó)正由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，要求政府職能也相應(yīng)轉(zhuǎn)變。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，改革的根本原則就是按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政企分開。國(guó)務(wù)院總理朱ｒóｎｇ＠①基提出了下大力氣抓好“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變工作方式，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題已成為社會(huì)關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)?？h級(jí)市是聯(lián)結(jié)大中城市和農(nóng)村的紐帶，隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)縣級(jí)市已由1978年底的97個(gè)，增至1996年的445個(gè)，增加了3倍多。但是，由于部分縣級(jí)市并未有效地實(shí)現(xiàn)由縣政府到市政府的轉(zhuǎn)變，加之縣級(jí)市在領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)作上的不規(guī)范性，使縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變明顯滯后。本文力求在整體上推進(jìn)行政體制改革的前提下，研究有關(guān)縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變的若干問(wèn)題，為重新構(gòu)建縣級(jí)市政府職能提供理論與實(shí)踐的依據(jù)。
　　一、縣級(jí)市政府職能的特點(diǎn)及其與縣級(jí)政府職能的區(qū)別
　　職能，通常指職責(zé)功能。政府職能即指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展需要而承擔(dān)的職責(zé)和功能。中國(guó)地方政府設(shè)有省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)，每級(jí)政府職能又有其特殊性?？h級(jí)市屬于縣這一級(jí)，同時(shí)又是屬于中國(guó)城市的三類市。當(dāng)今許多縣級(jí)市是由撤縣而設(shè)立的，與縣有著極為密切的關(guān)系；但縣級(jí)市的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)展，又決定了它與縣的嚴(yán)格區(qū)別，由此決定了縣級(jí)市政府職能的特點(diǎn)及與縣政府職能的區(qū)別。
　　我們可以從縣級(jí)市設(shè)立的主要標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分析其特點(diǎn)。1993年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定確立了縣級(jí)市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)僅以每平方公里人口密度400人的縣為例：(1)縣級(jí)市城市化進(jìn)程較縣快，非農(nóng)人口占一定比例。設(shè)立縣級(jí)市要求縣政府駐地所在鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)人口不低于12萬(wàn)人，其中具有非農(nóng)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于8萬(wàn)人，全縣總?cè)丝谥袕氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于30%，并不少于15萬(wàn)人。(2)縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)較縣發(fā)達(dá)。設(shè)立縣級(jí)市要求全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的工業(yè)產(chǎn)值在工業(yè)總產(chǎn)值中不低于80%，并不低于15億元（經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均以1990年不變價(jià)格為準(zhǔn)，按年度計(jì)算，下同）；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于10億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例達(dá)20%以上；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入不低于人均100元，總收入不少于6000元。設(shè)市后，一般都能增強(qiáng)對(duì)外資的吸引力，經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。(3)城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。設(shè)立縣級(jí)市要求縣城區(qū)有較好的城市能源設(shè)施、供水排水設(shè)施、交通設(shè)施、郵電通信設(shè)施、生態(tài)環(huán)境設(shè)施、防火設(shè)施等，其中自來(lái)水普及率不低于65%，道路鋪裝率不低于60%。設(shè)立縣級(jí)市后更具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，輻射力增強(qiáng)，政府也更具有城市意識(shí)，市民素質(zhì)提高也較快。
　　可見(jiàn)，縣級(jí)市不同于縣，它跨入“市”的行列，屬于大城市之末，小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村之首。縣級(jí)市作為縣級(jí)區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息的中心，上接大中城市，下聯(lián)小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村，起著緩解大中城市壓力，帶動(dòng)、引導(dǎo)和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的作用，因此，縣級(jí)市政府職能具有自己的特點(diǎn)，區(qū)別于縣政府職能。
　　第一、隸屬層次不同，存在職權(quán)差異。縣政府由地級(jí)市政府或行署直管，而縣級(jí)市一般由省政府直管、地級(jí)市政府或行署代管。由于隸屬層次不一樣，縣級(jí)市政府職權(quán)較縣政府職權(quán)大些，往往擁有“副地級(jí)市”的審批權(quán)。省里給予縣級(jí)市明顯的優(yōu)惠政策，如不少縣級(jí)市的城建維護(hù)費(fèi)提高二到五個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政周轉(zhuǎn)金每年增撥100～200萬(wàn)元以上。
　　第二、城市化進(jìn)程不同，職能重點(diǎn)相互區(qū)別?？h政府職能重點(diǎn)在鄉(xiāng)村，縣改市后城市化進(jìn)程加快，縣級(jí)市政府職能須同時(shí)考慮城區(qū)、鄉(xiāng)村管理，注意協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，其中重點(diǎn)之一就是城市建設(shè)，這是與縣政府職能重點(diǎn)區(qū)別之處?？h級(jí)市普遍加大城市建設(shè)力度，從城市規(guī)劃、城區(qū)改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理等方面入手，堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃，高效能管理，達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)城市建設(shè)。
　　第三、市與縣名稱不同，衡量政府效能的標(biāo)準(zhǔn)不一樣?？h改市后，縣長(zhǎng)改為市長(zhǎng)，縣民改為市民，名稱變了，衡量政府工作效能的標(biāo)準(zhǔn)更高了。一是省、地級(jí)市政府對(duì)縣級(jí)市政府的要求比縣政府的要求更高，如“全國(guó)衛(wèi)生城”的檢查，驗(yàn)收縣級(jí)市的工作成果，而不驗(yàn)收縣的工作成果。機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)也往往放在縣級(jí)市。這樣，縣級(jí)市的工作標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了一個(gè)新層次，邁上了一個(gè)新臺(tái)階。二是市民對(duì)市長(zhǎng)形象要求比對(duì)縣長(zhǎng)形象要求更高。形象反映了角色特征，市長(zhǎng)形象是市民對(duì)市長(zhǎng)以完整的要求和標(biāo)準(zhǔn)衡量所得的總體印象和評(píng)價(jià)?？h改市后，市民開始以市的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量市長(zhǎng)，同時(shí)也規(guī)范自己。市民關(guān)心國(guó)事、關(guān)心政事、關(guān)心城市建設(shè)的風(fēng)氣日盛，對(duì)市長(zhǎng)在思想觀念、廉政勤政、工作方法和藝術(shù)、舉止言談等方面的要求也就越高。
　　可見(jiàn)，撤縣設(shè)市后發(fā)生了一系列變化，縣級(jí)市政府職能區(qū)別于縣政府職能。但不少縣設(shè)市后名稱變了職能未變，而由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)又對(duì)縣級(jí)市政府職能提出了新的要求，這就涉及到縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、機(jī)構(gòu)改革、縣級(jí)市政府職權(quán)關(guān)系等問(wèn)題。
　　二、縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題
　　所謂政府職能轉(zhuǎn)變，包括政府在一定時(shí)期內(nèi)管理的職權(quán)與職責(zé)、功能的轉(zhuǎn)換與變化。當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變從總體上說(shuō)，要從適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要的政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的政府職能?？h級(jí)市政府職能的轉(zhuǎn)變，就是要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，按撤縣設(shè)市后的更高要求重新定位縣級(jí)市政府的職權(quán)、職責(zé)與功能，實(shí)現(xiàn)行政體制創(chuàng)新。
　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過(guò)市場(chǎng)面運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)，具有市場(chǎng)化、自主性等基本特征和配置資源的功能。它對(duì)縣級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變提出了如下要求：
　　其一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化，要求建立和健全市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮資源配置功能。市場(chǎng)化是體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生存條件的特征。市場(chǎng)化即是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，要求建立健全市場(chǎng)體系，統(tǒng)一全國(guó)市場(chǎng)，并與國(guó)際市場(chǎng)接軌?？h級(jí)市的經(jīng)濟(jì)較縣發(fā)達(dá)，市場(chǎng)也更活躍，但由于目前我國(guó)尚處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)體系處在培育和發(fā)展階段，容易形成條塊分割，導(dǎo)致縣級(jí)市的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的無(wú)序狀態(tài)。因此，按照市場(chǎng)化的要求，縣級(jí)市政府要努力成為市場(chǎng)的培育者，
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