公共管理學-公共預算與財務(wù)管理(ppt)
公 共 管 理 學
第九章 公共預算與財務(wù)管理
內(nèi)容簡介：
在公共管理領(lǐng)域，預算以及財務(wù)管理的地位十分重要，沒有有力的財政支持，公共管理難以為繼；從公共政策的角度看，公共預算和財務(wù)管理事實上便是政府制定有效公共政策的過程，因為財務(wù)預算事實上是以貨幣數(shù)字表達的政府政策和施政計劃。從組織管理績效的角度來看，公共預算和財務(wù)管理則是控制成本、績效衡量的主要依據(jù)。從社會角度來看，公共預算和財務(wù)管理乃是促使社會財富的分配趨于合理，實現(xiàn)社會公平的主要途徑。

教學目標：：通過本章學習，掌握公共預算的概念、性質(zhì)、功能和原則，重點掌握不同預算制度的特點及優(yōu)缺點；理解政府財務(wù)報告的目的和作用；熟悉政府采購的原則、主要方式、方法；了解政府審計的性質(zhì)、作用和類型。
重點和難點:
公共預算的性質(zhì)、功能
公共預算的原則、制度
政府會計
政府財務(wù)報告及其作用
政府審計的形式、程序
政府采購管理

關(guān)鍵詞：
公共預算 復式預算 績效預算制度 設(shè)計計劃預算制度 零基預算制度
政府會計 政府財務(wù)報告 審計
政府采購
課時數(shù)：6

第一節(jié) 公共預算的性質(zhì)和功能
一、政府預算的性質(zhì)
政府預算本質(zhì)是一個分配稀有資源的活動。它意味著政府在不同的潛在支出目標之間作出選擇。在預算文件中，政府表達了其基本的價值偏好，所欲完成的各項政策、行政措施。公共預算作為政府治理的工具，是政府施政的藍圖。
二、政府預算功能
（一） 為達到施政優(yōu)先次序、目標及政策所從事的資源配置；
（二）通過稅收和借貸（公債）籌措預算財源；
（三）通過與貨幣政策的協(xié)同，以預算展現(xiàn)的財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展；

（四）促使政府機關(guān)對預算資源使用達到效率、效能的運用責任；
（五）控制支出的合法性、確實性并與政府決策相吻合；
（六）提供不同層級間資金轉(zhuǎn)移的機制；
（七）作為預算計劃的社會和經(jīng)濟發(fā)展的工具；
（八）經(jīng)由財政的監(jiān)督權(quán)，驅(qū)使政府機關(guān)使其計劃實施更具經(jīng)濟、效率和效能。
第二節(jié)　 公共預算的原則
一、傳統(tǒng)強調(diào)民主政治監(jiān)督的預算原則
針對傳統(tǒng)預算所強調(diào)的民主政治監(jiān)督功能及財務(wù)收支規(guī)劃功能，德國學者New Marks 的八點原則最具代表性：
（一）公開原則
（二）明確原則
（三）事前決定原則

（五）限定原則

（六）單一原則

（七）完全原則

（八）不相屬原則
二、提升行政績效的預算原則
基于預算的經(jīng)濟穩(wěn)定、資源配置及行政管理等功能，現(xiàn)代的預算原則不應(yīng)再局限于民主政治監(jiān)督控制，政府行政責任與行政職能的加強更為重要，美國前預算局局長史密斯所倡議的新預算原則有下列八項：

（一）計劃原則
（二）責任原則
（三）根據(jù)報告原則
（四）具備適當權(quán)力原則
（五）多元預算手續(xù)原則
（六）自由裁量原則
（七）預算時間彈性原則
（八）預算機關(guān)關(guān)聯(lián)原則
第三節(jié)　政府預算制度及其評估
在傳統(tǒng)預算制度之后，出于不同目的，政府預算制度一直有很大變化。各國政府當局及財政學者，常致力于預算制度的改革，力求使預算制度不僅成為民主政治的工具，進而達成經(jīng)濟政策的任務(wù)以及實現(xiàn)科學管理的效果。其中有達成經(jīng)濟政策任務(wù)為目標的復式預算，以實現(xiàn)科學管理效果為目標的績效預算、設(shè)計計劃預算和零基預算。
一、復式預算
復式預算制度的作用，在于發(fā)揮預算的經(jīng)濟功能，亦即使預算達成經(jīng)濟政策的任務(wù)。


（一）復式預算的四個優(yōu)點
1、不發(fā)達國家的民間資本積累有限，政府的作用具有重要性。復式預算的編制足以明確資本形成的資金來源，并了解公共資本的積蓄動向；
2、經(jīng)常性預算與資本預算的劃分，政府可以按輕重緩急，衡量經(jīng)常與資本支出，便于考核經(jīng)常支出，且以其結(jié)余資金用于投資；
3、復式預算使財政的運用，不再受狹義的預算平衡觀念的拘束，對資本支出，可以按經(jīng)濟情況予以必要的調(diào)節(jié)；
4、不發(fā)達國家制定長期經(jīng)濟發(fā)展計劃時，復式預算能使每年的預算與該項長期計劃保持密切而長期的聯(lián)系。
（二）復式預算的三個缺點
1、資本預算固為動員資源，促進經(jīng)濟發(fā)展的工具。但可能出現(xiàn)盡量加強資本支出，而過分節(jié)省經(jīng)常性支出，重視物資投資，而忽視教育、衛(wèi)生方面的投資。
2、資本預算固為資產(chǎn)或企業(yè)管理的工具，對公營企業(yè)較多的國家有利。然而如果盡以公債從事投資，而且稅收收入供應(yīng)經(jīng)常性開支，勢必形成資本支出過度膨脹
3、資本預算的采用，對公共工程的舉債投資，在前后期延續(xù)的使用者之間，可實現(xiàn)公平負擔。但若政府所舉辦的公共工程若有規(guī)則性，事實上并必須依賴資本預算的采用，而且舉債投資，增加了以后的負擔。
二、績效預算制度
績效預算的目的，在于便利政府在會計年度內(nèi)，完成各項工作計劃與所列舉的具體建議，其編制是以政府應(yīng)做的工作或應(yīng)提供的服務(wù)事項為基礎(chǔ)，并匯總表示每一工作與服務(wù)的事項所需的成本。

（一）績效預算的特征
1、注重最后產(chǎn)出而非投入；
2、強調(diào)各種產(chǎn)出或計劃所需投入間的關(guān)系；
3、盡量使計劃包羅無遺，并關(guān)注于活動所具有的全部貢獻及其發(fā)生的全部成本。
（二）績效預算的優(yōu)點
1、尋求工作衡量單位，計劃每一計劃單位所耗成本，以決定各項工作是否值得實施；
2、針對過去成果與現(xiàn)行計劃比較，借以考核計劃的成本變動情況；
3、比較各機關(guān)同性質(zhì)之活動所需之經(jīng)費，以便考核行政管理效率，并提出改進意見；
4、把企業(yè)成本引至政府，有助政府機關(guān)成本-效益分析。
（三）績效預算的缺點
1、績效預算基本上著眼于管理上的經(jīng)濟效率，往往忽視了政府活動的政治性，尤其是政治回應(yīng)性；
2、績效預算因未能建立成本會計制度與成本意識而難以采行；
3、政府機關(guān)之活動，有時涉及無形成本、抽象成本、難以確立工作衡量的標準；
4、強調(diào)單一年度預算與計劃的配合，與組織之未來目標政策設(shè)計無法連貫；
5、績效預算強調(diào)成本效率，對國家資源之整體規(guī)劃比較忽略。
三、設(shè)計計劃預算
設(shè)計計劃預算制度以設(shè)計為中心，以分析為手段，借以達成提高行政效率為目標，它與以控制為中心的總額撥款，以管理為中心的績效預算制度均不相同。

（一）設(shè)計計劃預算制度的特點
1、以運作化觀點去分析計劃的目標；
2、分析一年和數(shù)年內(nèi)政策計劃的總成本；
3、分析達成目標的不同方式，可使用成本效益分析的方式進行；
4、以比較方式去研究分析所有政府政策計劃之成本與利益的系統(tǒng)方法。
（二）設(shè)計計劃預算制度的優(yōu)點
1、 設(shè)計計劃預算融合設(shè)計、計劃、預算三者為一體，注重設(shè)計功能的發(fā)揮。
2、采用長程方法，預先設(shè)計數(shù)年間之政策成本與效益，詳實考核。
3、闡明國家目標，辨認何者為最迫切者，并確定達成目標之政策途徑及其成本之計算，表示政府努力改善公共政策決定的決心。
4、便利政府資源作最佳運用，注重資源配置的效率，以最低成本最大效益的原則，尋求達成目標之各種交替方案，以避免國家資源的浪費，達到最適當計劃的最佳報償。
（二）設(shè)計計劃預算制度的優(yōu)點
5、使長期政策計劃目標之設(shè)定與短期預算之編制形成有機的聯(lián)系，提高總體資源配置的效率；
6、利用成本效益分析的方法，對于具有決定性的重要因素，盡可能予以數(shù)量化，以建立具體的評估標準；
7、明確確立政策目標，詳細標明各種政策決定的過程，以符合政府預算公開負責的態(tài)度 。

（三）設(shè)計計劃預算制度的主要缺點
1、實際成本不易確定，尤其以間接成本為最，而共同成本亦難以精確推算，尤其國防及外交政策等公共財政性質(zhì)之最重要施政工作，則不易確定其效益；
2、預算全由高層作重大決策，容易使決策者集權(quán)于中央政府；
3、以明確目標和量化方法解決問題，容易遭致政治沖突與對抗，特別是立法部門以及利益集團間難以調(diào)和；
4、設(shè)計計劃預算雖是“目標導向”的技術(shù)，但國家的目標有時是難以認定的，有時受國際政治與經(jīng)濟的影響，故難以評估。

四、零基預算
（一）零基預算制度的特點：
1、每種政府計劃和活動應(yīng)在新的會計年度歸于零，重新開始；
2、現(xiàn)有的計劃和活動不應(yīng)該自動地預算撥付，而應(yīng)由行政主管合理說明其繼續(xù)存在的理由；
3、強調(diào)計劃的發(fā)展。
（二）零基預算制度的優(yōu)點
1、以零為預算編制基礎(chǔ)，不受往年預算金額的拘束，對新舊計劃均須考慮，可避免傳統(tǒng)預算累積加成與持續(xù)膨脹的弊端；
2、一律以決策包的效益評估為基礎(chǔ)，刪除效益較低的計劃，可使國家資源予以合理配置；
3、承襲設(shè)計計劃預算之精神，仍有長程規(guī)劃與整體資源合理配置的優(yōu)點，但決策包由基層人員擬定，符合下情上達，注重基層溝通的民主精神；

（二）零基預算制度的優(yōu)點
4、新舊計劃以同一基礎(chǔ)評估，具有興利除害、提高行政效率的效用；

5、決策方案優(yōu)先順序的排列與分級，有助于預算分配的彈性，不至于形成累積龐大會計剩余與不足的問題。

（三）零基預算制度的缺點
1、建制初期將會增加會計人員和各主管人員的工作負擔；

2、一些政務(wù)活動難以用數(shù)量化來衡量其效益；

3、刪除舊計劃或裁減機關(guān)人員數(shù)額，容易增加人事上的困擾。
第四節(jié)　 政府會計
一、政府會計與企業(yè)會計的區(qū)別

二、政府會計原則
為保證建立有效的政府會計，許多國家都建立了嚴格的政府會計制度、程序和準則。如美國全國政府會計委員會就提出了政府會計的十三項原則。
第五節(jié)　 政府財務(wù)報告
一、政府財務(wù)報告的目的和功能

（一）政府財務(wù)報告的目的
是為評價管理效果和資源占用情況提供有用的信息，它報告政府即政府機關(guān)已獲得了什么和將能獲得什么。體現(xiàn)在下列四個方面：
1、作為衡量政府施政績效的依據(jù)；
2、作為了解政府財務(wù)狀況的判定標準；
3、作為分析工作業(yè)務(wù)成本的工具；
4、作為判斷財務(wù)合法的依據(jù)。
（二）政府財務(wù)報告的功能
1、承諾與職務(wù)
2、責任與回溯報
3、規(guī)范與授予信息
4、生存能力
5、公共關(guān)系
6、事實與數(shù)字的來源
二、財務(wù)報告的質(zhì)量要求
（一）及時性
（二）內(nèi)容的公正性   
（三）適用性
（四）可信性
（五）可比性
（六）中立性
（七）物質(zhì)性
（八）連貫性
（九）內(nèi)涵的豐富性
三、政府財務(wù)報告的需求者
（一）民意代表 （六）政府機關(guān)報
（二）選民或納稅人 （七）市場競爭者
（三）顧客 （八）管制者
（四）公務(wù)員 （九）捐贈者
（五）消費者與供給者 （十）其他關(guān)心的團體

第六節(jié)　 政府采購管理
一、政府采購的一般準則
（一）透明
（二）一貫性
（三）公眾的信任
（四）公平對待廠商
（五）提升經(jīng)濟與最大化購買價值
（六）促進競爭
（七）監(jiān)督保證品質(zhì)與無瑕疵

二、政府采購的方式
政府采購事務(wù)可分為由各部門自行采購的分散采購、由專門部門負責采購的集中采購及各機關(guān)聯(lián)合采購三種：
（一）分散采購
1、分散采購的優(yōu)點
高度專業(yè)部門可自主決定采購決策，以其專業(yè)知識分辨采購物品的品質(zhì)，亦可配合其業(yè)務(wù)需要進行采購。
2、分散采購的缺點
（1）不易產(chǎn)生標準化采購作業(yè)指導；
（2）采購決策可能與預算財務(wù)制度不合；
（3）采購財貨與勞務(wù)缺乏內(nèi)部控制。
（二）集中采購
1、集中采購的優(yōu)點
（1）節(jié)省采購成本，建立有效率的采購制度；
（2）減少各部門個別采購可能造成的不當行為。
2、集中采購的缺點
（1）各部門需配合采購部門進度而調(diào)整業(yè)務(wù)；
（2）對采購部門及人員有較高要求：熟悉供給來源；了解定價與市場特征；了解組織法令限制；對審查與執(zhí)行采購政策負責；與銷售廠商或承包廠商互動；在投標過程中代表組織。


（三）聯(lián)合采購
1、聯(lián)合采購的優(yōu)點：
（1）可采購到較低價格的產(chǎn)品；
（2）品質(zhì)管制較個別機關(guān)為佳；
（3）對廠商有較多的選擇。
2、聯(lián)合采購的缺點
（1）參與的機關(guān)需放棄部分彈性；
（2）參與的機關(guān)可能需配合聯(lián)合采購的時間而改變其操作規(guī)程方式；
（3）將原由機關(guān)控制的品質(zhì)管理移至其他地方；
（4）增加運輸成本。
三、政府采購制度、方法與決策
有效率的采購需建立在完善的制度基礎(chǔ)上，也就是需要有相關(guān)的法令規(guī)章與作業(yè)程序，對各項基本要素與采購方法予以合理規(guī)范。
（一）采購制度之基本要素
1、訂定組織內(nèi)部采購之各方面責任；
2、采購財貨與勞務(wù)的方法；
3、規(guī)格說明書的格式；
4、銷售廠商與承包商之規(guī)定；
5、行為道德標準；
6、內(nèi)部控制；
7、存貨管理。
（二）采購方法
1、競標
2、比價
3、議價
4、非競爭性協(xié)商
四、采購人員的倫理
采購人員首先要重操守品德，對于經(jīng)管業(yè)務(wù)要盡忠職守，同時還要特別強調(diào)誠實。對于采購亦需要不斷接受各種有關(guān)采購業(yè)務(wù)的訓練，對于所采購的物品之市場信息等應(yīng)充分搜集與了解，對于采購人員的倫理要求有以下五項：
（一）避免利益結(jié)合；
（二）行為公開；
（三）不得接受酬金；
（四）不得接受好處費；
（五）利益回避；

第七節(jié)　 政府財務(wù)審計
一、審計的范圍
一般而言，包括以下幾個方面：

（一）財務(wù)管理審計和合法性審計
（二）效率性和經(jīng)濟性的審計
（三）計劃績效審計
二、政府審計的類型

（一）事前審計和事后審計

（二）內(nèi)部審計和外部審計
三、政府審計的程序

（一）調(diào)查階段

（二）審查階段

（三）報告階段
本章思考題：
1、公共預算的性質(zhì)和作用為何 ？
2、政府預算的原則是什么？
3、試說明不同政府預算制度的特點及優(yōu)缺點。
4、政府財務(wù)報告的目的和作用是什么？
5、政府采購的原則是什么？
6、政府采購有哪些主要方式，其優(yōu)缺點是什么？
7、政府采購的主要方法是什么？

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