北京市代建制管理存在的問題和改革意見(陳向維)
關于北京市政府投資項目代建制管理存在的問題和改革意見 2004-07-28　中國公路網　北京首建招標有限公司總經理 陳向維 　　政府投資建設項目代建制是將政府投資無收益建設項目的建設單位與使用單位分離 ，委托具有相應資質的代建人對建設項目進行建設管理的行為。 　　我們認為：代建制的實質是建設工程的專業(yè)化管理，從而提高政府投資建設項目的 建設管理水平和政府投資效益。 　　政府投資項目實行代建制，是一項帶有探索性的工作，基本的思路是正確的，但具 體操作上遇到較多問題，如代建人的法律地位（即相關政府職能部門對代建人地位的認 可），由此涉及到代建項目建設過程中三方（即投資人、代建人和使用人）的職責劃分 ，代建人性質的認定（即選擇什么類型的人和資質類別劃定）、代建項目類型與代建模 式的選擇、代建人應承擔的法律責任和責任賠償，代建費用等。 　　現在普遍認為，代建人是指按照代建合同約定承擔政府投資建設項目組織管理實施 工作的法人或組織。使用人是指項目建成后實際接收、使用、管理并擁有項目產權的法 人或組織。代建制政府投資建設項目是代建人按照國家和省市基本建設程序對項目開展 可研、評估、立項、規(guī)劃、勘察、設計、監(jiān)理、施工及主要設備、材料采購等擔負全部 責任，并按照國家和省市相關規(guī)定實行公開招投標的項目；換句話說，政府投資項目也 需要嚴格按照國家現行的建設程序履行法律法規(guī)要求的基本程序。 　　北京首建招標有限公司受市計委等投資人的委托，一年間開展了3- 4項代建人招標和其中1項的前期代理人的工作，經過不斷的實踐和摸索，代建工作取得 了成績，積極的一面是顯著的，但不論投資人還是代建人在工作中也存在疑慮和爭議， 社會各方面對代建工作反映也不同。本文主要對實踐中存在的問題和進一步作好代建制 管理工作的幾點意見闡述如下，供商榷。 　　一、關于代建人的法律地位 　　實踐過程中，代建人履行職責的法律環(huán)境尚不健全，也就是說，在國家基本建設程 序中沒有法律授予的地位，因此，客觀上無法得到各級政府和建設相關管理、備案部門 ，如規(guī)委、建委、環(huán)保、消防、質檢等方面的認可，實際操作過程中遇到很多困難，雖 然各方面已經給予了一些變通和處理方式，但實際上仍必須是使用人（即傳統(tǒng)上的建設 方）出面進行各項手續(xù)辦理，盡管按照原來的設想，建設方給予了代建人授權（在上報 的代建制管理辦法中設計了《授權書》）。 　　從法理上講，任何一個法人承擔了合同約定的責任和義務，必須給予與履行責任相 對應的權力，否則合同只是一種形式，或者說是無實際意義的，當前的問題是代建合同 上約定的權力超越了國家法律法規(guī)所能給予的。 　　因此，政府應盡快出臺明確代建人在國家基本建設程序中作為建設方地位的法律性 文件。這個文件至少包括以下條款和內容： 　　1、 以法律的名義定義什么是代建人，使之成為獨立承擔責任的法人。 　　2、 代建人在基本建設過程中是代表投資人的利益的，因此在項目建設過程中，是 實際意義上的業(yè)主，需給予辦理立項、規(guī)劃許可和開工許可等的權利。注意不要界定為 “項目組織和協調者”的角色。 　　3、 給予申報竣工驗收的資格，而不是“組織項目的竣工驗收”等提法。 　　4、 必須明確代建人在建設工程政府通過驗收前，一切風險自擔。 　　二、關于代建人性質的認定和選擇 　　選擇什么類型或選擇具有什么資質類別的法人機構來作代建人，按照國家目前可從 事類似代建工作的法人機構，現在看，基本上分為兩大類：一是管理咨詢類公司，包括 工程咨詢、造價管理、招標公司、具有咨詢資質的設計院等；二是工程施工總包類公司 ，包括施工總包單位、房地產開發(fā)公司、投融資公司、國有資產經營公司等。 　　根據政府投資代建工程當前的要求，不論哪類公司必須具有咨詢或招標或工程造價 甲級或工程總承包一級的資質，且具有建設項目全過程管理的能力或業(yè)績。 　　如何選擇代建人要結合政府投資項目的特點考慮，這個特點是：以滿足使用人的合 理需求為目的；財政撥付或財政還款，無收益或少收益，投資和建設的風險相對小。 　　關于選擇上述哪一類機構更適合代建工程，看法不同，爭議也較大。對選擇專業(yè)化 管理咨詢類機構還是選擇工程施工總包類機構作為代建人，有如下理由和問題，總的比 較結果是：一般應選擇專業(yè)化管理咨詢類機構作為代建人。 　　由于代建工作的產生是近一二年政府投資體制改革的產物，代建工作在北京和外地 都有發(fā)生，尚無較多完整的案例可以總結，但從項目管理的機理上予以論述，可能會對 代建管理工作的發(fā)展和不斷完善有所幫助。所謂項目管理，國際上比較通行的定義是運 用各種專業(yè)知識、技能、手段和科學的方法去滿足項目利害關系者對項目的要求。項目 利害者包括投資方、運營商（使用方）、施工總包商（可能包括設計承包）、供貨商、 政府相關機構、公眾、管理咨詢方、其他參與服務（技術專家）等，這意味著必須對利 害各方的要求和期望加以權衡（注意各方的要求和期望常常相差很遠，很難全部滿足） ，如投資方的期望是投資少、收益高、工期短、質量合格；運營商的要求是滿足使用和 經營的需要、運營成本低；施工總包商的期望是運用建筑技術和高效的施工管理方法， 獲得豐厚的承包利潤；管理咨詢方的要求和期望是合理的報酬、相對寬松的工作時間表 和及時提供用于決策的信息。根據政府投資項目建設投資需滿足建筑使用功能、收益基 本固定、風險小的特點，在各參與方中比較，從自身需求和管理特征方面，管理咨詢方 理論上作為代建人應是較優(yōu)的選擇。 　　但是如由工程管理咨詢類公司承擔代建工作，可能有引起工程造價大幅度突破預算 的問題，這與目前報酬的計量標準有關（本文在“四、關于代建服務的取費標準”提出了 一些意見），報酬的合理性既要與工程量掛鉤也要與造價控制結合，這方面需要盡快有 配套的文件，并通過代建合同進行約定。 　　另一個比較關注的問題是責任賠償。這也是一個履約擔保的問題，我們在代建制管 理暫行規(guī)定中明確，代建單位應提供10- 30%的履約保函，這實際上使管理咨詢類公司基本上不具備承擔代建工作的條件。管理咨 詢類公司在國家工商管理制度中界定的行業(yè)責任權重一般不要求有較高的注冊資本金， 超過100萬元注冊資本的此類公司已屬較大規(guī)模和業(yè)務量的機構，這也是其行業(yè)責任和風 險的客觀要求所決定的。從國內外責任風險的理論基礎上講：風險的產生是事件結果的 不確定性。不確定因素越多，風險越高，但同時事件的高收益機率也大。風險的減化和 規(guī)避有以下手段：對于高風險項目，一般的方法是合同加履約擔保，且目前看還傾向雙 向保函，即也需要投資方的支付保函，數額較高，一般在30%以上；常規(guī)項目或者說低風 險項目，傾向用約定的、權責對等的合同條款來約定。據了解，當前我們國家的保險業(yè) 也存在建設責任的險種，如國家已要求設計行業(yè)等為建設工程質量交納責任險；關于咨 詢管理行業(yè)的責任險尚未進行，主要考慮咨詢管理行業(yè)進入保險業(yè)的市場的條件不具備 ，普遍認為管理的風險是可以通過科學決策的手段規(guī)避的。 　　例如，國內外著名的會計師事務所承擔了許多特大型公司的審計、資產評估、投資 銀行業(yè)務，會計師事務所的注冊資本很少，而他們承擔審計或評估的資產可能是他們注 冊資本金的幾千，甚至幾萬倍，雖然其中一些事務所也存在做假帳的現象，但不能抹殺 會計師事務所對建立完善的市場經濟秩序、商業(yè)信用的貢獻，咨詢業(yè)的生存在于服務水 平和信譽，否則將會在市場中消失。利用長期從事工程項目管理，具有各類執(zhí)業(yè)資質， 且經驗十分豐富的社會資源，進行政府投資項目的代建管理，可以說意義重大。 　　關于代建工作的風險規(guī)避，我想可以通過針對代建人進行階段性政府監(jiān)控手段（政 府作為投資人必須承擔這個職能，因為這個責任沒有人可以承擔）予以解決，因為目前 看來代建工作主要是針對項目的專業(yè)化管理，投資人（市計委）對項目履行監(jiān)管職能， 為了提高建設效率，并使政府部門的官員從繁瑣而又專業(yè)的工作中解脫出來，可以通過 階段監(jiān)管的方法進行，具體方法主要包括，1、可研報告評估，2、初步設計概算審核， 3、決算審核（代建項目決算，主要對合理節(jié)資或超資進行認定）。在初步設計所確定的 建設內容、標準和投資概算認定的基礎上，明確合理節(jié)資或超資的獎罰責任。需要說明 的是事實上的超資主要是施工過程中產生的，由于通過招標產生的中標施工單位將履行 施工合同的風險責任，因此我們認為，風險是可以規(guī)避或者說建設風險可以傳遞，同時 客觀上也使代建人在相當大的程度上履行了政府的監(jiān)管職能，并且使代建人效益與自身 的風險對等地掛起鉤來。 　　由管理類公司進行項目的建設管理，成功的案例資料很多，實施管理的方法和手段 也較成熟。近期的如由美國著名的工程咨詢商“貝格德”公司為首的項目管理聯合體，進 行的“SHELL”和中海油聯合投資的惠州石油化工基地建設項目管理，建設實際投資與管理 合同約定相差-2%，專業(yè)管理效果顯著。 　　三、關于代建管理的模式 　　在項目代建過程中，必須明確：市政府是建設項目的投資建設方（招標人），政府 授權發(fā)展計劃委員會具體負責政府投資建設項目代建的工作，市級各有關行政主管部門 按照各自職責做好配合監(jiān)督工作。 　　本文提出如下三個代建模式，供參考。 　　（1）全過程代建模式—---適用于投資規(guī)模較小或專業(yè)性強的政府項目基本程序： 　　由計委在使用人提出項目建議書后，基本確定建設的必要性。委托招標代理機構通 過公開招標選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責權利，代建人 承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節(jié)獎超罰（說明以初步設計階段的文件為標準 ）。由代建人提出項目可行性報告，計委或委托咨詢機構通過可研評估的論證，確定建 設項目的建設規(guī)模、投資水平和長遠的調整規(guī)劃，授權代建人辦理項目立項審批等手續(xù) ，取得投資許可證；由代建人（或由計委委托招標代理機構）通過招標選擇設計單位開 展方案設計、初步設計，初步設計通過內容和概算審核，開展施工圖的設計，取得項目 規(guī)劃許可證和土地使用證，協助使用人辦理土地征用、拆遷等手續(xù)（不建議此項工作由 代建人承擔，因為它不是專業(yè)技術性工作）；通過招標選擇工程監(jiān)理單位，組織管理協 調施工期工程建設；通過招標選擇施工單位（包括工程分包單位），履行工程施工、如 期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內的正常使用。 　　優(yōu)點： 　　突出了代建人的地位和作用，簡化了三方之間的協調關系，如果代建人組織管理有 效，有利于加快建設進度和提高工程總體質量。 　　缺點： 　　建設的投資規(guī)模和水平在建設期間有可能發(fā)生較大的變更，建設投資在項目建設的 階段和具體建設內容的分配上，由代建人負責，有可能造成工程質量的不平衡和相對缺 陷。 　　本模式需注意的問題： 　　1、要求代建人的專業(yè)水平和技術管理水平較高，目前國內尚無此類較專業(yè)的建設項 目全過程管理的單位，可選擇的一般為專業(yè)咨詢管理公司、具有管理資質的建筑類開發(fā) 公司，對專業(yè)性較強的工程，可選擇具有施工、設計總承包資質的公司，以更好地發(fā)揮 專業(yè)化管理的水平。 　　2、須由投資人（計委）組織初步設計階段的審查，調整和審定設計內容和設計概算 。 　　3、建議代建人不一定具有設計、監(jiān)理、施工的資質，不具體參加項目具體設計、監(jiān) 理、施工實施工作，以保證代建人的客觀性，由投資人（計委）向代建人支付代建費用 。 　?。?）兩階段代建模式—---適用于投資規(guī)模較大的政府項目基本程序： 　　代建工作分為兩個階段。 　　第一階段為管理代建（前期代理），第二階段為工程代建。第一階段由計委委托或 招標選擇管理代建（前期代理）人，在使用人編制完成項目建議書的基礎上，協助使用 人編制項目可行性報告，負責組織完成項目可行性報告的評估工作并通過論證，完成立 項工作。通過招標落實設計單位，完成項目方案設計、初步設計，初步設計通過內容和 概算審核，施工圖設計工作，取得規(guī)劃許可證和土地使用證；協助使用人完成土地征用 、拆遷等前期工作；投資人（計委）通過招標選擇確定監(jiān)理單位。 　　第二階段，按照初步設計所確定的建設標準和內容、投資概算，由計委委托招標代 理機構通過公開招標選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程 代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節(jié)獎超罰。授權代建人辦理項目開工申 請等手續(xù)，取得施工許可證；由工程代建人通過招標選擇施工單位（包括工程分包單位 ...
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