第12講農(nóng)業(yè)保護(hù)
第12講、 我國是否應(yīng)當(dāng)實行農(nóng)業(yè)保護(hù)主義政策？ ——外國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策經(jīng)驗教訓(xùn)和啟示 1. 外國農(nóng)業(yè)保護(hù)主義發(fā)展過程 2. 農(nóng)業(yè)保護(hù)主義與多邊貿(mào)易規(guī)則 3. 農(nóng)業(yè)保護(hù)主義的利益和弊端 4. 我國是否應(yīng)實行農(nóng)業(yè)保護(hù)主義政策？ 問題的背景 90年代中后期，研究人員和官員提出，在新形勢下應(yīng)實行農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。農(nóng)業(yè)保護(hù)論 提出了不同理由支持這一觀點(diǎn)： 有的是從農(nóng)業(yè)本身屬性角度討論，如農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險行業(yè)等等 （定義和邏輯困難?。?有的從農(nóng)民收入角度討論，提出保護(hù)主義政策有助于提高農(nóng)民收入 （最終目標(biāo)可取，但不一定用保護(hù)手段?。?還有從借鑒國外做法角度討論。認(rèn)為許多國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中曾實行農(nóng)業(yè)保護(hù)政策 ，并使本國糧食和其它農(nóng)產(chǎn)品顯著增長，因而我國實施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策能從外國有關(guān)政策 經(jīng)驗中得到支持。 區(qū)分“農(nóng)業(yè)保護(hù)”一詞兩種含義 一種是把日常語言中通常具有褒義的“保護(hù)”一詞，運(yùn)用到農(nóng)業(yè)部門形成的一些概念。 例如，保護(hù)農(nóng)民抵制亂收費(fèi)的權(quán)益，通過消除在流通領(lǐng)域擠壓農(nóng)業(yè)剩余做法來保護(hù)農(nóng)民 生產(chǎn)積極性，以至保護(hù)耕地資源、保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)業(yè)水利設(shè)施等等。這類意義上的保 護(hù)要求自然是正當(dāng)合理的。 另一類是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析和國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系領(lǐng)域的保護(hù)政策。它是針對市場經(jīng)濟(jì)基本原則而 言，根本特征在于通過政府國內(nèi)價格干預(yù)和邊境控制手段，替代和扭曲市場機(jī)制作用， 以實現(xiàn)某種產(chǎn)量/收入的政策目標(biāo)。由于在一個重要部門超越市場機(jī)制，會在資源配置效 率、收入分配、貿(mào)易關(guān)系等方面產(chǎn)生重要影響，所以農(nóng)業(yè)保護(hù)政策需要從經(jīng)濟(jì)分析加以 考察和評價。 基本觀點(diǎn)和分析思路 從歷史上看，許多國家在農(nóng)業(yè)面臨比較優(yōu)勢壓力時，曾實施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，并確實達(dá) 到使本國糧食和其它農(nóng)產(chǎn)品在一定時期內(nèi)較快增長效果。 然而農(nóng)業(yè)保護(hù)政策代價很大：財政負(fù)擔(dān)加重，扭曲市場機(jī)制造成資源浪費(fèi)和福利損失 ，進(jìn)口限制和補(bǔ)貼出口使貿(mào)易磨擦愈演愈烈等等。這些問題存在與發(fā)展，“烏拉圭回合” 開始把農(nóng)業(yè)保護(hù)政策置于多邊貿(mào)易協(xié)議規(guī)范之下，推動了世界范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策由盛 轉(zhuǎn)衰轉(zhuǎn)折。 因而，依據(jù)許多國家曾實施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，便認(rèn)為我國也應(yīng)當(dāng)采取這一政策，是不適 當(dāng)?shù)目捶ā?二戰(zhàn)前歐美國家農(nóng)業(yè)保護(hù)政策 農(nóng)業(yè)保護(hù)政策可追溯到近代歐洲主要國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中實施的糧食等農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易 保護(hù)措施。 較早實施這一政策的是英國。17世紀(jì)英國革命（1688年“光榮革命”）后，開始實行谷 物貿(mào)易保護(hù)政策，但十九世紀(jì)中期英國廢除“谷物法”，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)自由化倡導(dǎo)國以及當(dāng) 時最主要谷物進(jìn)口國。1970- 1914年，英國吸納了美國谷物出口一半，隨著遠(yuǎn)洋運(yùn)輸成本下降，阿根廷、澳大利亞等 國也成為英國的重要谷物出口國。 英國高速工業(yè)化時采取農(nóng)業(yè)自由化政策，當(dāng)然與它作為第一個工業(yè)化國家特殊地位相 適應(yīng)。作為十九世紀(jì)“世界工場”，英國享有制成品出口競爭優(yōu)勢及海上霸權(quán)，因而英國 人有足夠自信，認(rèn)為無需搞農(nóng)業(yè)保護(hù)。 與英國不同，歐洲大陸主要國家在工業(yè)化開始時就實施了農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。 德國曾經(jīng)是對英國的糧食出口國。然而，十九世紀(jì)后期高速工業(yè)化過程中，面對新大 陸廉價谷物的競爭，德國糧食生產(chǎn)比較優(yōu)勢迅速下降，于是轉(zhuǎn)而對農(nóng)業(yè)實施保護(hù)政策。 德國東部大地主容克（The Junkers）與西部鋼鐵巨頭聯(lián)手施加壓力，使德國從十九世紀(jì)八十年代對谷物征收進(jìn)口稅 。法國從1892年開始實施農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口稅，并在1895年提高進(jìn)口稅率。意大利也實施了類 似的政策。 “這些政策部分反映它們是后起工業(yè)化國家，它們在制成品方面的比較優(yōu)勢不象英國 那樣確定，同時還由于這些國家的新興工商資本家集團(tuán)覺得有必要與地主與農(nóng)民結(jié)盟， 以抵制當(dāng)時已是風(fēng)起云涌的工人運(yùn)動與社會主義思潮”。 美國曾長期實施農(nóng)業(yè)自由競爭政策。與歐洲國家著眼于糧食自給率下降，從貿(mào)易方面 開始農(nóng)業(yè)保護(hù)政策不同，美國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策起因是考慮農(nóng)民收入，從國內(nèi)保護(hù)開始的。 二十世紀(jì)三十年代大危機(jī)時期，谷物價格降至歷史最低點(diǎn)。為提高農(nóng)民收入，羅斯福 政府于1933年制定“農(nóng)業(yè)調(diào)整法案（The Agricultural Adjustment Act）”和“商品信用合作法案（Commodity Credit Cooperation）”作為“新政”重要內(nèi)容。 這些政策建立在“平價（parity price）”概念基礎(chǔ)上。所謂“平價”是指1909- 1914年農(nóng)業(yè)繁榮時期農(nóng)產(chǎn)品對工業(yè)品相對價格。為了保證農(nóng)民相對收入和農(nóng)產(chǎn)品相對價 格不低于這一繁榮時期水平，美國政府保證按“平價”買進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品。上述法案通過標(biāo)志美 國開始實施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。這一政策實施了幾十年沒有根本變化。 二戰(zhàn)后外國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策 二戰(zhàn)后外國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策一般趨勢，是有關(guān)國家加大了保護(hù)的力度。這由相互聯(lián)系的 三方面原因決定的。 一是戰(zhàn)后資本主義國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，某些農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)比較優(yōu)勢下降和農(nóng)民收入問題 更為突出，使得政府認(rèn)為有必要加大保護(hù)力度。 二是保護(hù)政策具有追加性和自我強(qiáng)化特點(diǎn)，即隨著時間推移，為了實現(xiàn)既定保護(hù)目標(biāo) ，需要增大保護(hù)力度或追加保護(hù)。 三是保護(hù)政策導(dǎo)致糧食和其它農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼性出口競銷，保護(hù)國為了保持和擴(kuò)大市場份 額，不得不增加本國農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼和保護(hù)。 美國三十年代“平價”收購政策提高了農(nóng)民收入，但很快面臨生產(chǎn)過剩、財政支出負(fù)擔(dān) 沉重的問題。從此，如何固守“平價”保護(hù)原則，又減少財政負(fù)擔(dān)并解決生產(chǎn)過剩問題， 成為歷屆美國政府棘手的難題。杜魯門農(nóng)業(yè)部長想用直接收入支持代替“平價”收購保護(hù) 方法，讓市場供求決定價格，但遭到農(nóng)業(yè)集團(tuán)反對。 戰(zhàn)后歐洲重建和朝鮮戰(zhàn)爭使過剩糧食暫時有了出路，然而朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后過剩問題再 次突出。在不能觸犯保護(hù)主義原則、因而不能解決過剩供給的前提下，只好從擴(kuò)大需求 上找出路。1953年6月，美國參議院農(nóng)林委員會制訂一項食物援助法案：PL480（Public Law 480），于1954年開始執(zhí)行。PL480出口在1956- 1967年間達(dá)到高峰，年出口量大都超過1000萬噸。七十年代后，美國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策經(jīng)歷 多次修改調(diào)整，但未解決根本問題。 戰(zhàn)后歐共體農(nóng)業(yè)保護(hù)政策主要手段是價格干預(yù)和可變進(jìn)口關(guān)稅（variable import levy）。進(jìn)口雖然允許，但規(guī)定輸入歐共體糧食的“門坎價（the threshold price）”，必須不低于西德最大缺糧地區(qū)（Duisburg）“目標(biāo)價”?！伴T坎價”與進(jìn)口價（ c.i.f.）之間差價由“可變進(jìn)口關(guān)稅”來填補(bǔ)。 這一政策使歐共體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界平均水平。1955- 1965年，歐共體名義保護(hù)率由35%上升到45%；谷物、糖、葡萄酒、牛肉、奶類由60年代 末全面凈進(jìn)口變成70年代的全面凈出口；除了雜糧外，六種主要農(nóng)產(chǎn)品自給率達(dá)到102- 124%。 由于歐共體預(yù)算分配對農(nóng)業(yè)大幅度傾斜，所以不僅法國這類農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢較好的國家 農(nóng)業(yè)得到發(fā)展，一些不具備農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢、原先大量進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的國家如西德和英國等 國農(nóng)業(yè)也快速發(fā)展。 實施“共同農(nóng)業(yè)政策（common agricultural policy: CAP）”后，西德農(nóng)業(yè)出口比進(jìn)口增長快12倍，到80年代前期，西德已成為歐共體內(nèi)重要 的小麥出口國，英國也在19世紀(jì)40年代廢除“谷物法”之后第一次變成谷物出口國。法國 原先認(rèn)為“共同農(nóng)業(yè)政策”對它有利，結(jié)果發(fā)現(xiàn)由于其它國家農(nóng)業(yè)發(fā)展，歐共體內(nèi)部農(nóng)產(chǎn) 品貿(mào)易大減而對自己反而不利。由于內(nèi)部消費(fèi)已經(jīng)飽和，過剩農(nóng)產(chǎn)品只能通過補(bǔ)貼出口 找出路。 為了提供日俄戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)，日本1904年開始征收大米關(guān)稅，但直到三十年代保護(hù)水平仍 較低。原因在于當(dāng)時日本制造業(yè)以出口勞動密集型產(chǎn)品為主，要城市工資低水平促進(jìn)出 口，農(nóng)業(yè)保護(hù)會對工業(yè)化產(chǎn)生不利影響。 大危機(jī)和太平洋戰(zhàn)爭時期，為使本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不受影響，并最大限度保證戰(zhàn)時糧食供 給，日本增大了保護(hù)政策的力度，使本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高速增長。 戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)保護(hù)政策環(huán)境發(fā)生多方面變化。第一，工業(yè)部門由原先 勞動密集型向資本、技術(shù)和技能密集型方向快速轉(zhuǎn)變，不再需要低工資來維護(hù)其出口競 爭力。 第二，食物支出比例下降。1955- 1970年間人均真實收入增加兩倍半，恩格爾系數(shù)由51%下降到36%，城市居民大米支出占 總支出比例由13%下降到4%。 第三，非農(nóng)業(yè)人口比例雖然上升，但由于“搭便車”因素作用，反而削弱了反對農(nóng)業(yè)保 護(hù)的動機(jī)和力量。工商資本家集團(tuán)發(fā)現(xiàn)，通過農(nóng)業(yè)保護(hù)政策與農(nóng)民結(jié)盟，可以維持自由 民主黨的保守體制。 結(jié)果農(nóng)業(yè)保護(hù)主義迅速發(fā)展。大米名義保護(hù)率由1955-59年的50%上升到1975- 79年的263%，包括大米、小麥、牛肉、豬肉、雞肉等七種主要食物在內(nèi)的平均名義保護(hù) 率由44%上升到147%。日元升值后到90年代，大米等農(nóng)產(chǎn)品價格相當(dāng)于國際市場5- 7倍。 南韓、臺灣50年代實施進(jìn)口替代政策，擠壓農(nóng)業(yè)，保護(hù)工業(yè)部門，農(nóng)業(yè)保護(hù)率為負(fù)。 60年代開始實施出口導(dǎo)向政策。到60- 70年代農(nóng)業(yè)部門壓力增大。農(nóng)民抱怨沒有得到合理的增長利益，所以要求保護(hù)。 南韓和臺灣的大米名義保護(hù)率從1965-69年到1980-82年分別由6%和- 13%上升到154%和144%；同期八種主要農(nóng)產(chǎn)品平均名義保護(hù)率分別由9%和2%上升到166%和 55%。 然而，南韓與臺灣的保護(hù)策略有重要差別。南韓是對農(nóng)業(yè)全面保護(hù)：80年代初八種主 要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)率在101- 354%之間；臺灣則是有選擇保護(hù)：除了大米和牛肉，其它農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)率都在100%以下。 臺灣肉類和飼料糧保護(hù)率較低，如臺灣大豆名義保護(hù)率由1955-59年的69%下降到1975- 79年的16%，結(jié)果臺灣肉類反而在70-80年代出現(xiàn)競爭優(yōu)勢，凈出口快速擴(kuò)大。 農(nóng)業(yè)保護(hù)政策和多邊貿(mào)易規(guī)則 農(nóng)業(yè)保護(hù)政策一些內(nèi)容違背GATT原則。例如，GATT第16條禁止通過任何形式價格和收 入補(bǔ)貼手段，來謀求直接或間接增加出口或減少進(jìn)口；第11條規(guī)定除關(guān)稅外不得用其它 任何手段禁止或限制進(jìn)出口。這些顯然與農(nóng)業(yè)保護(hù)政策相抵觸。為什么農(nóng)業(yè)能夠成為一 般多邊貿(mào)易規(guī)則的例外呢？ GATT內(nèi)部，一些農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化倡導(dǎo)國如澳大利亞、加拿大等，一開始就主張將農(nóng)業(yè) 包括在GATT管轄范圍內(nèi)。但GATT戰(zhàn)后建立時，歐洲主要國家關(guān)注如何恢復(fù)被戰(zhàn)爭損害的 農(nóng)業(yè)部門，反對將農(nóng)業(yè)置入GATT管轄范圍的動議。美國受國內(nèi)“農(nóng)業(yè)調(diào)整法案”約束，害 怕外國競爭會對美國農(nóng)業(yè)造成危害，也對農(nóng)業(yè)自由化方案采取抵制立場。當(dāng)時GATT設(shè)計 和談判基本受歐美“大西洋對話”操縱，美歐態(tài)度使農(nóng)業(yè)成為超越GATT規(guī)則的例外。 有趣的是，隨著歐共體農(nóng)業(yè)保護(hù)政策發(fā)展，美國不久就發(fā)現(xiàn)上述立場不符合其自身利 益?！翱夏岬匣睾稀睍r，美國曾威脅如沒有農(nóng)業(yè)關(guān)稅與貿(mào)易協(xié)定，將拒絕結(jié)束談判?！皷|京 回合”前夕，美國提出如果沒有飼料谷物行業(yè)自由化，將退出GATT。但是，農(nóng)業(yè)保護(hù)政策 具有“路徑依附”的特征：一旦進(jìn)入軌道，改弦更張很難，歐共體CAP未受到實質(zhì)性限制。 可見，農(nóng)業(yè)幾十年來能夠抵制貿(mào)易自由化浪潮主要幾點(diǎn)原因。第一，許多國家基于農(nóng) 業(yè)特殊論認(rèn)識，對農(nóng)產(chǎn)品自由化懷疑和抵制。戰(zhàn)時經(jīng)歷和戰(zhàn)后冷戰(zhàn)環(huán)境，促使許多國家 把糧食和食物自給作為基本政策目標(biāo)。第二，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易行為直接是各國國內(nèi)農(nóng)業(yè)價格 和收入政策的延伸，國際貿(mào)易組織難以改變現(xiàn)狀。第三，在GATT產(chǎn)生階段，美國對農(nóng)產(chǎn) 品自由化與本國利益關(guān)系作出了錯誤估計。 GATT“烏拉圭回合”對農(nóng)業(yè)保護(hù)主義提出挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)第一次作為多邊貿(mào)易談判行業(yè)領(lǐng)域 被提上了日程。談判歷盡艱險，波瀾迭起，直到1993年12月14日即“烏拉圭回合”截止日 期前一天才達(dá)成協(xié)議。 “農(nóng)業(yè)協(xié)議”主要內(nèi)容包括：把保護(hù)政策依據(jù)其效果轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)稅即“關(guān)稅化”；規(guī)定受保 護(hù)農(nóng)產(chǎn)品的最低市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；削減政府對農(nóng)產(chǎn)品價格和其它方式的支持；削減政府對 鼓勵農(nóng)產(chǎn)品出口提供的各種補(bǔ)貼等等。協(xié)議為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家分別規(guī)定了6年（1 995-2000）和10年（1995- 2004）的實行期以及各項要求所必須達(dá)到的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到農(nóng)業(yè)部門的特點(diǎn)，協(xié)議允 許政府進(jìn)行農(nóng)業(yè)科研與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方面投資，政府還可以對貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼和 投資等。 多哈回合，發(fā)展中國家要求發(fā)達(dá)國家取消出口補(bǔ)貼，現(xiàn)面臨爭議和困難。 導(dǎo)致潮流轉(zhuǎn)變主要有兩方面原因。一是人們對保護(hù)政策弊端認(rèn)識加深。經(jīng)濟(jì)學(xué)分析發(fā) 揮了重要作用。1973年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家D. Gale Johnson發(fā)表了“World agriculture in disarray”一書，對農(nóng)業(yè)保護(hù)政策背后基本假定從理論上進(jìn)行了分析和批評，對其效率損 失給以實證評價，對當(dāng)時仍如日中天的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策提出有力挑戰(zhàn)。 Kym Anderson和日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家Yujiro Hayami 聯(lián)合發(fā)表“農(nóng)業(yè)保護(hù)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”，對日本和東亞其它地區(qū)如臺灣和南韓農(nóng)業(yè)保護(hù)政策 進(jìn)行研究，進(jìn)一步剖析了農(nóng)業(yè)保護(hù)政策在自給自足與增加農(nóng)民收入口號下掩蓋的不合理 實際利益關(guān)系。這些著作和有...
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