第5講第3次過剩
第五講、第三次過剩和糧食保護價 1. 更大規(guī)模的糧食相對過剩 2. 糧食保護價政策 3. 保護價成本效益分析 4. 保護價政策背后的理念 規(guī)模更大的糧食相對過剩 好像是為了證實我國糧食生產(chǎn)對價格信號的反應能力，在人們對糧價上漲的危機感尚 未消除之際，1996年糧食產(chǎn)量越過一萬億斤的歷史性臺階。以此為標志，糧食供求關系 按照它重復展示的周期變動程序拉開了第三次市場過剩序幕，并在1997- 98年達到高潮。 不相信市場調(diào)節(jié)作用人們會用糧食省長責任制政策來解釋1996年糧食產(chǎn)量增長。實際 上省長責任制行政干預對增產(chǎn)有效果，并相應加劇了1996年以后的糧食過剩；但其作用 無論積極還是消極都是較為次要的。糧食產(chǎn)量增長主要是1995年真實糧價高峰水平拉動 的產(chǎn)物，是市場調(diào)節(jié)機制（包括過度調(diào)節(jié)作用）的表現(xiàn)。米袋子省長責任制不應是其主 要原因，否則無法解釋非市場體制下“以糧為綱”那樣空前力度的行政干預無法解決人們 溫飽水平的糧食需要。沒有價格信號和市場機制作用，任何一種行政干預手段不可能有 改革以來包括1996年那樣糧食增產(chǎn)效果。 一萬億斤產(chǎn)量是過去認為到2000年也難以達到的計劃目標，于是引發(fā)產(chǎn)量數(shù)據(jù)可靠性 的爭論。低估價格信號作用的成見使人們難以理解1996年糧食增長，于是懷疑統(tǒng)計數(shù)據(jù) 可靠性。統(tǒng)計部門將1996年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)上報后，被責成重新復查數(shù)據(jù)是否包含了較大 水份。由于當時統(tǒng)計制度下糧食是唯一用抽樣調(diào)查方式產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)據(jù)，由于抽樣調(diào) 查的數(shù)據(jù)產(chǎn)生程序比較規(guī)范和客觀，統(tǒng)計部門最終有可能成功地消除人們對數(shù)據(jù)可靠性 的疑慮。 然而，這并不足以使一些研究人員根本改變認識，他們轉而提出一萬億斤產(chǎn)量不代表 我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。問題在于，如果實際產(chǎn)出不反應生產(chǎn)能力，那末所謂“綜 合生產(chǎn)能力”實在缺少一個正常概念所應起碼具有的具體內(nèi)涵和實用價值呢。 實際上1萬億斤產(chǎn)量揭開了第三次糧食過剩的序幕。這次過剩規(guī)模比前兩次有過之無 不及，原因在于沒有充分消化第二次過剩，供求變動周期中的緊缺階段期比較短暫，因 而與前一次過剩有某種疊加性質。 過剩仍是通過糧食過量庫存和真實糧價走勢傳達它來臨的消息。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計， 1995年末農(nóng)戶人均存糧高達540公斤。1996年通貨膨脹較低但真實糧價很高，從經(jīng)濟收益 上看是拋售存糧的好時機。結果1996年年末農(nóng)戶人均庫存量比上年狂泄43公斤，是有該 項統(tǒng)計以來農(nóng)戶存糧減少最多的一年。假定存糧農(nóng)戶人口總數(shù)為八億，則1996年庫存減 少總量在320億公斤以上。到1997年末，農(nóng)戶人均糧食庫存上升到550公斤的歷史最高水 平。 過剩在國有糧食部門表現(xiàn)得更為明顯。國家于1996年開始高保護價敞開收購糧食，使 當年增產(chǎn)的740億斤糧食以及農(nóng)戶方面約640億斤增加出售的存糧轉化為國有部門過量庫 存；1995年創(chuàng)紀錄的近400億斤凈進口糧食形成結轉庫存；僅這三方面因素就估計使199 6年的國有糧食過量庫存增加了近1800億斤。1997年年末國家糧食庫存量為4000億斤，合 理需要量約為1500億斤。過量庫存超過2000億斤，其中大部分估計是在1996年形成的。 庫存量異常增長再次形成空前規(guī)模的倉容危機。國有糧食部門的現(xiàn)有正規(guī)倉容能力在 1500億斤左右，對于實際周轉及儲備需要來說缺口不大，但無法容納4000億斤庫存。過 量糧食庫存有的堆放在空置廠房，兵營，校舍等臨時倉庫內(nèi)，更多則不得不戶外露天存 放。糧食庫存在壓占資金利息和經(jīng)營費用等資金成本之外，還會發(fā)生顯著的自然損耗。 非正常儲存條件的存糧無疑會更多地發(fā)生實物性損耗。 反應糧食相對過剩市場信號是真實糧價變動趨勢。從圖3上看，真實糧價在1995年達 到周期性高峰水平之后，1996年開始明顯回落。1997年糧價快速下跌，已顯著低于長期 均衡水平，1998年糧價仍在一路下跌。 保護價新對策 由于“雙推論”邏輯影響，與前兩次過剩實施市場化改革的應對思路迥然不同，這次過 剩時政府一度以價格保護為中心采取對策。 1996年出臺了兩項極為重要的價格政策：從新糧上市起把國家糧食定購價提高40%左 右，并從秋季開始以定購價為保護價（即“地板價”）敞開收購農(nóng)民余糧。1996年市場價 仍顯著高于長期均衡價，再次提價使定購價顯著超出市場價，因而上述政策意味著政府 在顯著高于市場均衡價以上確定了干預性的“地板價（THE FLOOR PRICE）”，高出比例據(jù)估計約在15-20%以上。 這一價格保護政策不僅決定了90年代后期糧食政策走勢，對國家財政帶來巨大負擔， 在我國糧食政策乃至整個農(nóng)業(yè)政策演變的歷史上具有標志性地位，需要細致分析。 什么是糧食保護價？ 首先要界定兩點概念性問題。第一，區(qū)分“保護”一詞兩種含義。一種是把日常語言中 “保護”一詞概念，另一種是經(jīng)濟學意義上的保護政策。后者是針對市場經(jīng)濟基本原則而 言的，手段之一是政府以高于市場價的干預價收購糧食和農(nóng)產(chǎn)品，替代或限制市場機制 作用，以達到某種控制目標。保護價是上述保護政策的一種形式，即政府通過實施支持 性的“地板價”對市場價格機制進行干預的政策工具。 第二，進一步區(qū)分兩種保護價。一種是以刺激糧食產(chǎn)量和并農(nóng)民轉移收入的保護價， 特征是把價位定在均衡價以上，具有提升均衡產(chǎn)量并向糧農(nóng)均衡收入的政策目標。另一 種是以市場穩(wěn)定為目標的保護價，特征是把價位定在均衡價以下和周期低谷以上，主要 設計功能是降低糧價周期波動振幅，不一定具有提升糧食產(chǎn)量和糧農(nóng)收入的作用。 區(qū)分兩類保護價關鍵是政策支持價格與市場均衡價比較價位。從政策實踐上看政府進 行價格干預的動機可能是多樣的，往往既有產(chǎn)量和收入動機，也有市場穩(wěn)定考慮，因而 兩類保護價干預手段可能會相互滲透而難以區(qū)分。 我國糧食保護價政策源起和發(fā)展 價格保護理念和政策可以上溯到第一次糧食過剩和85糧改時期：依據(jù)當時政策，如果 市場價格下降到原來的統(tǒng)購價格以下，國家將無限制收購；此后實際市場價格從未下降 到統(tǒng)購價水平，所以這一承諾從未發(fā)生實際作用，但是它至少在原則上表達了政府可能 進行價格保護的意向。 這一思路不斷發(fā)展和具體化。如1990年糧食產(chǎn)量再次達到歷史最高水平，國務院44和 55號文件都要求各省，自治區(qū)，直轄市制定最低保護價和最高限價。1993年頒布“中華人 民共和國農(nóng)業(yè)法” 規(guī)定了對糧食及其它有關國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品進行價格保護原則。1993年國務院12號 文件等文件，除了重申糧食價格保護原則，還對實施方式及資金來源做了規(guī)定。當時政 府領導人指出：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險大，比較利益低，既有自然風險，又有市場風險，政府必 須給予保護?！?最重要的是價格保護。首先從糧食做起，今后逐步擴大到其它農(nóng)產(chǎn)品” 。 上述政策演變含義耐人尋味：我國經(jīng)濟，政治和文化傳統(tǒng)，似乎導致對糧食價格干預 具有一種特殊的親和力；糧食價格政策從擠壓到保護轉變是一個連續(xù)的過程，以價格自 由化為基本內(nèi)容之一的糧食市場化改革面臨特殊困難。 我國糧食保護價政策的實施 盡管糧食保護價理念由來已久并呼聲愈高，但從政策實踐上看，1996年以前還不能說 是真正大規(guī)模地實施了糧食保護價政策。85糧改明文規(guī)定的保護價水平是當時的統(tǒng)購價 。統(tǒng)購價經(jīng)濟功能是通過剪刀差轉移農(nóng)民收入，雖經(jīng)1979年提價20%，仍遠遠低于市場均 衡價，還可能低于市場周期低谷價，因而以統(tǒng)購價為基準的保護價在經(jīng)濟學意義上沒有 實際作用。 90年代初政府規(guī)定的保護價基準水平是當時的定購價，它與1985年的比例價很相近， 可能已經(jīng)高于市場周期低谷價。然而由于政策還不夠配套，尤其是地方政府因財政考慮 沒有價格保護積極性，加上1994年以后隨著市場糧價上升后，保護價又低于市場價，所 以也沒有實際作用。 直到1996年以前保護價并未得到真正實施。但是1994和1996年兩次大幅度提高定購價 ，使其顯著高于市場均衡價，1996年政府又明確要求國有糧食部門用定購價無限制收購 農(nóng)民糧食，于是糧食保護價政策終于在多年醞釀準備后得到大張旗鼓的實施。 保護價的成本效益分析 保護價作為一種政策手段必然既有功效也有成本，可以當從成本效益兩方面分析。 糧食價格保護政策都不是我國原創(chuàng)，外國在經(jīng)濟發(fā)展特別是在工業(yè)化帶來經(jīng)濟結構轉 變和糧食以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對甚至絕對下降的形勢下，都曾利用價格支持手段來保護本國 糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)部門。 這一政策具有吸引力原因之一，在于它能夠刺激本國糧食生產(chǎn)較快發(fā)展，一定時期內(nèi) 改變由于市場經(jīng)濟比較優(yōu)勢規(guī)律作用糧食生產(chǎn)增速甚至絕對量下降的趨勢。例如，由于 采取保護政策，歐共體由糧食凈進口地區(qū)變?yōu)閮舫隹?，日本，南韓提高了大米自給率。 但扭曲市場機制必然要付效率低下的成本，由于保護政策體現(xiàn)了政府意志，效率損失表 現(xiàn)為財政補貼費用。從國際范圍看，在農(nóng)業(yè)保護主義盛行的國家和地區(qū)，財政補貼占到 糧食等農(nóng)產(chǎn)品價值的三分之一甚至三分之二以上，政府因此發(fā)生巨額虧損都是常見現(xiàn)象 。糧食保護價既能刺激增產(chǎn)也會帶來虧損，這既是經(jīng)濟學常識，也是普遍的觀察事實。 我國糧食價格保護當然也會受上述成本效益規(guī)律支配。值得注意的是，國外即便是在 農(nóng)業(yè)保護政策上走得較遠的國家，在實施保護價收購時仍要根據(jù)財政支持能力等約束條 件，事先限定保護收購的數(shù)量。相比之下，我國價格保護特點是無限制敞開收購，并向 農(nóng)民承諾價格不會變。可見我國價格保護政策的信號更強，至少在1996年保護力度很大 ，從理論邏輯上推論增產(chǎn)成效和虧損代價必然更為顯著。 我國糧食生產(chǎn)繼1995年豐收和1996年特大豐收之后，1997和1998兩年仍是較大豐收年。 與過去談糧食“兩豐一歉”或“兩豐兩歉一平”一類說法，具有很大異常性。反?，F(xiàn)象應有 反常原因，這應主要是價格保護政策功勞，在絕對或相對意義上實現(xiàn)了政府的糧食穩(wěn)定 增長目標。同時高價收購也使農(nóng)民得到暫時的實惠，從農(nóng)民收入來看，1996年農(nóng)村人口 人均純收入增長率高達9%，遠遠高于1990- 1997年間的4.2%的平均水平，其中高強度的保護價政策顯然起到了相當大作用。這些是 保護價在增產(chǎn)和增收方面的成效。 另一方面就是財務成本。1996年第三次糧食過剩序幕已經(jīng)拉開，真實市場糧價進入改 革以來第三次急速走低的周期下行階段，國有糧食系統(tǒng)用高于市場價格敞開買進的大量 糧食，或者鎖定為過量庫存并通過自然損耗和庫存經(jīng)營成本實現(xiàn)虧損，或者由于在較低 價位上脫手在市場上實現(xiàn)虧損。1996年到1998年第一季度的短短兩年間，國家糧食虧損 竟高達近千億元。如同增產(chǎn)增收效果很靈驗一樣，虧損效應也立竿見影。 巨額糧食虧損有四個原因，其中保護價最重要。 第一，在市場糧價周期性急速走低時用高于市場均衡價的保護價敞開收購糧食必然會 通過增加過量庫存而發(fā)生虧損，這是近年糧食虧損激增的最根本原因。1996年糧食市場 名義價格是每斤約一元，國家保護價顯著高于這一價位，因而估計1800億斤左右過量庫 存糧食收購費用在2000億元之數(shù)。即便讓最有效率的糧商來執(zhí)行保護價收購政策也必然 會發(fā)生巨額財務虧損。保護價政策是巨額虧損充分條件。 第二，保護價與虧損關系之間因果聯(lián)系不是一次性的，而是具有連續(xù)作用的動態(tài)效果 。保護價——庫存量——虧損額三者之間存在動態(tài)因果聯(lián)系，是因為高于市場均衡價的保護 價信號會刺激糧食生產(chǎn)，使下一年產(chǎn)量比沒有保護價來得高。在已經(jīng)發(fā)生市場過剩背景 下，增產(chǎn)效應會加劇過?；蛞种蒲泳徥袌鰞r格機制本身對過剩的正常調(diào)節(jié)，相應使國有 糧食部門過量庫存擴大，并通過自然損或不得不低價銷售（包括在國際市場虧本出售， 給別國消費者提供補貼）實現(xiàn)虧損。也就是說，保護價的動態(tài)效果會使糧食財務虧損滾 動發(fā)生和擴大。 第三，國有糧食企業(yè)效率低下導致虧損。國有糧食收儲企業(yè)一般比非國有企業(yè)效率低 。CCER在1995年調(diào)查表明，小麥倉儲和加工的經(jīng)營成本對于私營糧商占其收購價格的36 %，而國有糧食企業(yè)則要占到66%。也就是說，即便讓國有企業(yè)完全以贏利為目的經(jīng)營， 不執(zhí)行政策性任務，也會由于效率低而發(fā)生虧損。因為只要不是國有壟斷，而是實行“雙 軌制”存在非國有企業(yè)經(jīng)營活動，市場價格就可能主要由更有競爭力的非國有企業(yè)成本和 報價決定，從而使經(jīng)營成本較高的國有企業(yè)發(fā)生虧損。 過去國有糧食部門有可能在特定時期不發(fā)生虧損或虧損較小，前提條件是憑借國家低 價強制收購政策從農(nóng)民那里收購糧食，然后用市場價格賣出去，即用不等價交換設定的 人為價差來彌補國有企業(yè)的效率損失。 第四是“糧鼠”原因。一是糧食部門個別壞人化公為私犯法行為，二是國有糧食企業(yè)或某 級管理機構違背財經(jīng)紀律，挪用糧食收儲資金搞其它經(jīng)營活動，然后把所得收益打入企 業(yè)的經(jīng)營利潤。都會造成糧食虧損（或有利潤時利潤額下降），還會帶來國有存糧帳實 不符...
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