工安納入監(jiān)理制度
工安納入監(jiān)理制度 1　施工監(jiān)理并不是沒(méi)有監(jiān)督安全，但難于承擔(dān)施工安全監(jiān)理責(zé)任 　　施工監(jiān)理中監(jiān)督安全包括兩個(gè)范疇：一是工程建成后的安全，即工程安全；二是建 設(shè)過(guò)程中的安全，即施工安全。前者即工程建成后的安全，作為工程質(zhì)量的首要內(nèi)容（ 《建筑法》第52條），當(dāng)然是施工監(jiān)理中質(zhì)量控制的重要工作，并要承擔(dān)相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)理 責(zé)任，這是沒(méi)有異議的。關(guān)于建設(shè)過(guò)程中的施工安全，施工監(jiān)理也是要進(jìn)行監(jiān)督的。因 為，不這樣做一旦出現(xiàn)安全事故就會(huì)影響進(jìn)度控制目標(biāo)。此外，不監(jiān)督施工安全，質(zhì)量 也保證不了。工作面不安全，工人操作就提心吊膽，也就難于保證工序質(zhì)量和工程質(zhì)量 。還有一些工程，上一道工序不保證質(zhì)量，下一道工序施工就不安全。所以，為了保證 工程進(jìn)度和質(zhì)量，施工監(jiān)理也就要監(jiān)督施工安全。既然如此，能不能說(shuō)監(jiān)理單位就應(yīng)承 擔(dān)施工安全的監(jiān)理責(zé)任呢？還不能作如是觀。 　　第一，監(jiān)理對(duì)施工安全的監(jiān)督與施工企業(yè)的安全責(zé)任范圍是有區(qū)別的。按照新版委 托監(jiān)理合同（GF-2000- 0202）關(guān)于“監(jiān)理人權(quán)利”第17條（8）中規(guī)定“對(duì)于......不安全施工作業(yè)，有權(quán)通知承 包人停工整改、返工”。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)此作為監(jiān)理人的權(quán)利或作為監(jiān)理范圍的規(guī)定還是恰當(dāng) 的。而施工企業(yè)的安全責(zé)任范圍不僅至此，它還包括完善安全制度、安全管理機(jī)構(gòu)、人 員安全培訓(xùn)、職工保險(xiǎn)等方面。現(xiàn)在，又把文明施工一并納入現(xiàn)場(chǎng)安全文明施工的達(dá)標(biāo) 范圍。顯然，這與委托監(jiān)理合同示范文本確定的監(jiān)理范圍是有區(qū)別的。 　　第二，監(jiān)理監(jiān)督施工安全與施工企業(yè)的安全責(zé)任其經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)是不同的。施工企業(yè)只 有確保施工安全，才能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益；施工企業(yè)為了追求更大利潤(rùn)，又可能忽視施工 安全，減少對(duì)施工安全的必要投入。前者不施工企業(yè)的合理行為，即理性行為；后者是 不良行為，即非理性行為。這兩種行為，表面上看來(lái)是相悖的，但它們都是受施工企業(yè) 的利益驅(qū)使的。監(jiān)理行為與此不同，監(jiān)理是接受業(yè)主的委托和授權(quán)提供服務(wù)，它的行為 從屬于業(yè)主的利益和由此確定的權(quán)力范圍。保證施工安全，施工企業(yè)有比業(yè)主更直接的 經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)業(yè)主更直接的經(jīng)濟(jì)利益則是工程的進(jìn)度和質(zhì)量目標(biāo)。因此，監(jiān)理監(jiān)督“不安 全施工作業(yè)”也是服從于確保工程進(jìn)度和質(zhì)量這一業(yè)主利益的。它與施工企業(yè)雖也都監(jiān)督 安全，但其經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)和利益取向不同。因此，它們監(jiān)督的力度也就不同。 　　第三，監(jiān)理對(duì)施工企業(yè)忽視施工安全的不良行為，缺乏充分的制衡手段。施工企業(yè) 因?qū)κ┕ぐ踩兄苯拥慕?jīng)濟(jì)利害關(guān)系，對(duì)企業(yè)內(nèi)部行為的監(jiān)督也具有相應(yīng)的責(zé)任和權(quán)力 。相比之下，業(yè)主并不擁有同等的責(zé)任和權(quán)力。這樣縱使施工企業(yè)發(fā)生忽視安全的行為 ，業(yè)主也就缺乏制衡手段，更談不上有權(quán)對(duì)其處罰。在這種情況下，連業(yè)主都不具有的 責(zé)任和權(quán)力，又怎能要求監(jiān)理有所作為？ 　　縱上所述，由于監(jiān)理行為從屬于業(yè)主利益和由此派生的責(zé)任、權(quán)力范圍，它對(duì)施工 安全的監(jiān)督，在范圍、力度和制衡手段上也都具有局限性。因此，要監(jiān)理單位承擔(dān)施工 安全的監(jiān)理責(zé)任是缺乏法理依據(jù)的。 2 　當(dāng)前施工安全問(wèn)題突出，關(guān)鍵是施工安全的責(zé)任主體和監(jiān)督主體職能缺失 　　施工安全的責(zé)任主體是建筑施工企業(yè)?！督ㄖā分嘘P(guān)于施工企業(yè)保證施工安全的有 關(guān)規(guī)定并未落實(shí)。有的施工企業(yè)為追求更多利潤(rùn)，削減對(duì)施工安全方面的投入；有的施 工企業(yè)撤減安全管理機(jī)構(gòu)和專職人員；有的施工企業(yè)素質(zhì)低下，工人就是未經(jīng)技術(shù)和安 全培訓(xùn)的農(nóng)民工；事前提不出施工安全技術(shù)措施和防范對(duì)策；施工過(guò)程中又無(wú)稱職人員 檢查監(jiān)督等等。幾此種種都表明責(zé)任主體的職能嚴(yán)重缺失。 　　施工安全的監(jiān)督主體是建設(shè)行政主管部門（《建筑法》第43條）。施工安全現(xiàn)在并不 是無(wú)法可依、無(wú)章可循，而是執(zhí)行和執(zhí)法力度不夠。政府部門的監(jiān)督停留于運(yùn)動(dòng)型的“安 全大檢查”或出了事故才處理是不夠的。責(zé)任主體職能的缺失，也是監(jiān)督主體職能缺失的 明證。 3　解決施工安全問(wèn)題，要有完整的思路和政策設(shè)計(jì) 　　施工安全問(wèn)題源頭還在于責(zé)任主體的不良行為。從微觀層面上看，施工企業(yè)的安全 職責(zé)在《建筑法》中已有明確規(guī)定，相對(duì)薄弱因而急需加強(qiáng)的應(yīng)是從企業(yè)外部形成能迫使 施工企業(yè)自我校正其不良行為的環(huán)境和機(jī)制。這也正是監(jiān)督主體應(yīng)該強(qiáng)化的職能。 3.1　施工企業(yè)的資質(zhì)應(yīng)包括安全資質(zhì)的內(nèi)容:施工安全狀況應(yīng)成為施工企業(yè)資質(zhì)動(dòng)態(tài)管 理的基本條件和內(nèi)容，為此，應(yīng)盡快研究建立評(píng)定企業(yè)安全資質(zhì)的量化指標(biāo)。 3.2　充分利用經(jīng)濟(jì)制衡機(jī)制和手段:一方面要保證施工企業(yè)進(jìn)行安全施工能獲得合理的 收益，企業(yè)對(duì)施工安全措施和設(shè)施的投入應(yīng)有必要的補(bǔ)償。另一方面，又應(yīng)大大提高施 工企業(yè)不良行為的違法成本。不需要等到事故發(fā)生后才來(lái)處罰，即使尚未釀成事故，但 經(jīng)查實(shí)已形成不安全狀態(tài)或有不安全行為時(shí)即應(yīng)處罰。處罰的方式可以反映在企業(yè)資質(zhì) 量化指標(biāo)上，也可以給予一定的經(jīng)濟(jì)處罰。有效的處罰必須要有較大的力度，才能造成 企業(yè)的“痛點(diǎn)”。 3.3　區(qū)分兩種施工安全的監(jiān)督行為，落實(shí)政府的執(zhí)法監(jiān)督　　從施工企業(yè)個(gè)部對(duì)施工安 全的監(jiān)督，包括監(jiān)理人員的監(jiān)督和政府部門的監(jiān)督。前者，本質(zhì)上屬企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為，后 者則是政府執(zhí)法行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，凡其行為后果與企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益一致時(shí)，企業(yè) 才愿意去辦，并會(huì)努力辦好。監(jiān)理的監(jiān)督因從屬于業(yè)主的利益，它對(duì)施工的監(jiān)督是不充 分的。而施工安全涉及到人民生命、財(cái)產(chǎn)安全，及公共財(cái)產(chǎn)安全，又更需加強(qiáng)監(jiān)督。這 種因不單純是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，由監(jiān)理單位辦不了、辦不好的事就應(yīng)屬政府的職能了。新版施 工合同示范文本（GF－1999- 0201）關(guān)于“安全施工”20.1條款中規(guī)定：“承包人應(yīng)......隨時(shí)接受行業(yè)安全檢查人員依 法實(shí)施的監(jiān)督檢查”。這里指的“行業(yè)安全檢查人員”雖未明確指明，但不是“工程師”應(yīng)是 明確的了。這是不是說(shuō)監(jiān)理對(duì)施工安全的監(jiān)督就可有可無(wú)了呢？也絕不能這樣看待。監(jiān) 理對(duì)施工安全的監(jiān)督，仍需按現(xiàn)行法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行。不過(guò)，它作為對(duì)政府執(zhí)法監(jiān)督的補(bǔ) 充，其作用不能與政府的執(zhí)法監(jiān)督等量齊觀，而應(yīng)屬于綜合治理施工安全的“群防群治制 度”（《建筑法》第36條）的范疇。 4　結(jié)語(yǔ) （1）施工監(jiān)理應(yīng)包括施工安全的監(jiān)督，但監(jiān)督的范圍和內(nèi)容受限于業(yè)主的利益和權(quán)責(zé)范 圍，更直接受限于業(yè)主的授權(quán)和委托。 （2）按現(xiàn)行法規(guī)，由于缺乏法理上的依據(jù)，監(jiān)理單位難于承擔(dān)施工安全的監(jiān)理責(zé)任。 （3）監(jiān)理對(duì)施工安全監(jiān)督的作用應(yīng)有正確的定位。從施工企業(yè)外部對(duì)施工安全的監(jiān)督， 政府的執(zhí)法監(jiān)督為主體，監(jiān)理的監(jiān)督為補(bǔ)充。規(guī)范監(jiān)理的監(jiān)督，也代替不了政府的執(zhí)法 監(jiān)督職能。
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