計劃經濟色彩濃厚的政府投資工程管理方式開始被打破
計劃經濟色彩濃厚的政府投資工程管理方式開始被打破 ——部分省市改革政府投資工程管理方式的有益嘗試 吳 迪 　　目前，許多地方已經意識到對現行政府投資工程管理方式進行改革的必要性和緊迫 性，深圳、上海、重慶、陜西等地區(qū)率先進行了改革，在借鑒發(fā)達國家和地區(qū)政府投資 工程管理通行做法的基礎上，結合我國國情，積極探索建立符合社會主義市場經濟體制 要求的政府投資工程管理方式，已取得了可喜的成效。這些地區(qū)的具體做法不盡相同， 但改革的指導思想卻是基本一致的，即按照“投資、建設、監(jiān)管、使用”分離和專業(yè)化管 理的原則，對政府投資工程的建設實施實行相對集中的專業(yè)化管理，建立權責明確、制 約有效、科學規(guī)范的政府投資工程管理體制和運行機制，提高投資效益和建設管理水平 。目前各地的基本做法是： 　　一、組建工務局負責組織政府投資工程的建設，實行相對集中的專業(yè)化管理 　　這種做法以深圳市為代表。深圳市作為我國改革開放的窗口，多年來，在政府投資 工程管理方式改革方面進行了積極探索。為解決政府投資工程分散管理的弊端，發(fā)揮專 業(yè)性建設管理機構的優(yōu)勢，提高工程項目管理水平，在今年的政府機構改革中，深圳市 借鑒我國香港地區(qū)的做法，成立了工務局，作為負責政府投資的市政工程和其他重要公 共工程建設管理的專門機構，代表政府行使業(yè)主職能。其改革的總體思路是：按照“相對 集中，區(qū)別對待”的原則，對常年有政府投資工程任務，且有相應建設管理能力或特殊要 求的專業(yè)部門，如國土、交通、水務、公安、教育等部門的政府投資工程，仍暫由其繼 續(xù)管理，其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程全部納 入工務局集中統(tǒng)一管理。這樣有利于發(fā)揮工務局的人才、專業(yè)及經驗優(yōu)勢，提高工程項 目管理水平，全面做好質量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。 　　二、發(fā)揮政府性投資公司和工程項目管理公司的作用，由專業(yè)公司實施政府投資工 程的建設管理 　　這種做法以上海市為代表。上海市政府投資工程管理體制改革自2001年啟動。根據 上海市人民政府關于建設體制要實現“政府組織，企業(yè)運作，市場競爭，形成合力”的要 求，市建委出臺了《關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見》，提 出了上海市建設交通系統(tǒng)政府投資項目建設管理體制改革實施方案。改革的目標是建立 “決策科學化、主體多元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的政府投資工程管理模式和運行 機制，核心是實現政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，切實轉變政府 職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場，進而最大可能地投資效益，防范投資風 險，提高建設和管理水平。 　　上海市建設交通系統(tǒng)在改革試點期間確定的三項重點工作是: 　　(1）調整政府有關投資管理職能；將水務局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局、交通局、 住宅局等一批政府局的有關投資管理的職能移交政府性投資公司。（2）完善政府性投資 公司職能。政府對公共項目投資的職能，主要通過投資公司的運作來履行；政府對公共 項目建設的管理，主要通過投資公司和社會中介組織（工程管理公司）行使。受政府委 托的投資公司、受投資公司委托的工程管理公司等，均在界定的職責范圍內行使權力、 履行職責、不受其他單位的干預。（3）培育與發(fā)展一批工程管理公司。承擔政府直接投 資項目的技術儲備、項目投資、工程管理的企業(yè)，原則上均應通過公開競爭擇優(yōu)確定。 　　上海市政府投資工程管理方式是“政府??政府所屬投資公司??工程管理公司”的三級 管理模式，這種模式實現了政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離。同時 政府、投資公司、工程管理公司的權責一致，他們均在界定的職責范圍內行使權力，履 行責任。 　　政府對于政府投資工程的管理主要借助于工程管理公司完成。投資公司作為政府業(yè) 主代表具有投資主體的地位，主要任務是對項目投資與還貸、設施經營進行全過程管理 。工程管理公司根據政府或者經政府授權的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研 究、初步設計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。在改革后的體制中，投資公司被賦予了更 大的責任，確立了投資主體的地位，工程管理公司接受投資公司委托，對政府投資工程 建設項目進行專業(yè)化管理。 　　三、其他改革的做法 　　除了以上兩種模式以外，陜西、重慶、寧波、河北等地也積極探索政府投資工程管 理方式的改革，改革的方向是專業(yè)化的集中管理。 　　陜西省政府按照統(tǒng)一采購、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一建設的要求，1998年成立了統(tǒng)一建設管 理辦公室，作為政府投資的非經營性重點工程的業(yè)主。統(tǒng)建辦現有公務員21人，已完成 30億元投資的工程項目。統(tǒng)建辦不負責建設資金的撥付和結算，由財政部門負責。在工 程圖紙經審查、投資總量經批準后，由施工單位報工作量，監(jiān)理單位現場代表審查簽字 ，報省財政廳，省財政廳直接將工程款撥給施工單位。工程完工后，由統(tǒng)建辦移交給使 用方。從幾年的初步實踐看，這項改革起到了很大的促進作用。一是加快了政府投資項 目建設的速度，縮短了建設周期。主要在配合第四屆城市運動會建設的場館工程。統(tǒng)建 部門當時受領任務時距開幕時間僅有一年多時間，在時間緊、任務重的情況下，經過齊 心努力，以其少有的高速度、高質量，完成了建設任務，保證了“四城會”比賽按期舉行 ，得到了組委會的表彰和各方面的好評。二是提高了工程質量。從統(tǒng)建管理負責的已竣 工項目情況來看，竣工交付使用的經省質檢部門檢查驗收，全部為優(yōu)良工程。三是規(guī)范 了財政支出，避免了重復建設，減少了浪費，使有限的財力能夠集中起來辦大事、辦實 事。四是促進了廉政建設。統(tǒng)建項目資金實行直通車，統(tǒng)建辦只負責項目建設，財政負 責資金撥付，相互制約，相互監(jiān)督，使貪污腐敗沒有滋生的土壤，另外，省級只有一個 基建部門，紀律監(jiān)察部門也能夠集中力量實行重點監(jiān)督，防患于未然。 　　重慶市成立了城市建設發(fā)展有限公司，專門負責政府投資工程的管理。按照政府投 資工程實行建設、監(jiān)管、使用分離的原則，由建設行政主管部門來實施建設，監(jiān)管由國 有資產管理部門來實施，建成后交給使用部門使用。重慶城市建設發(fā)展有限公司現有員 工不到30人，但同時對重慶三峽博物館、人民廣場三期工程、機關住宅小區(qū)、五里店立 交道路拓寬工程、政府綜合辦公樓、亞足杯體育場等工程負責實施。管理項目總投資約 15億元，計8個項目，平均每個項目不足4人，大大少于過去臨時性或常設性項目管理機 構的人數，節(jié)約了管理成本。實施過程表明，長期困擾政府有關部門的“三超（超規(guī)模、 超投資、超標準）”問題得到了很好的解決，該公司實施的工程均未出現“三超”問題。例 如，在人民廣場三期工程建設中，通過對原有道路方案的調整，將半下穿式改為繞行式 ，取消地下商場并減少拆遷面積，使原有方案投資估算減少1.7億元，控制在市政府確定 的總投資范圍內，且大縮短了廣場施工工期。三峽博物館在初步設計階段，從項目全壽 命管理角度，邀請全國知名博物館的專家和重慶市各專業(yè)設計專家，會同市文化局和市 博物館，進行了為期三天的初步設計研討評價，通過專家會審及業(yè)主審查確認，對建筑 功能分區(qū)和設備檔次作了精確定位，提高了部分設備的檔次，同時，將部分電腦設備從 設備清單中刪去，只在概算中保留，待使用時逐步添置。這種調整，既有利于合理安排 一次性建設投資，又可避免暫時未用設備因技術進步所帶來的設備過時問題。同時，由 于專業(yè)人員嚴格依法管理，工程質量也得到了很好的保證。目前，重慶市正設想將城市 建設發(fā)展有限公司組建成工務局，對政府投資的非經營性工程進行相對集中管理。
計劃經濟色彩濃厚的政府投資工程管理方式開始被打破