略論中國行政文化創(chuàng)新
略論中國行政文化創(chuàng)新
【 作 者】蔣云根
【作者簡介】蔣云根，華東師范大學教授
【內容提要】任何一種行政體制及其行政過程，都有一定的行政文化支撐。行政改革過程，也是行政文化不斷創(chuàng)新過程。本文結合中國行政文化傳統(tǒng)與西方國家行政文化特點，根據(jù)我國市場經(jīng)濟發(fā)展與政府職能轉換的現(xiàn)實，以及由此而產(chǎn)生的行政改革的客觀要求，著重從行政體制文化、行政決策文化及行政法治文化等三個方面具體分析中國行政文化創(chuàng)新問題。
【關 鍵 詞】行政文化/創(chuàng)新
【 正 文】
　　所謂行政文化，一般指行政活動過程中，影響甚至決定行政參與者行為的一系列行政思想、行政意識、行政理念、行政心理、行政道德、行政習慣、行政規(guī)則等，這些文化要素對于行政管理體制的確立與發(fā)展，對于行政決策活動的展開，對于行政法治化建設的進程，對于行政人員的行為道德狀況，都發(fā)生著極為重要的影響，從而形成為特定的行政體制文化、行政決策文化、行政法治文化、行政道德文化等等。任何一種行政文化都不是主觀意識的產(chǎn)物，而是適應特定的社會經(jīng)濟、政治發(fā)展的需要，在一定的社會文化背景下形成并發(fā)展的。中國在長期的行政實踐中所形成的同社會經(jīng)濟、政治制度相適應的系統(tǒng)性行政文化，在維護相關的行政管理體制、調節(jié)行政官員行為、規(guī)范行政管理活動等方面曾發(fā)揮了相當重要的作用。隨著我國經(jīng)濟體制轉軌與政府職能轉換，行政改革已開始進入實質性啟動階段，在改革進程中，人們開始注意到一些原有行政文化要素所起的消極作用，感覺到外來行政文化對我國行政領域的沖擊，逐漸認識到行政文化創(chuàng)新對中國行政改革與行政現(xiàn)代化的重要意義。
　　 一、行政體制文化創(chuàng)新
　　從1949年到1996年，中國政府進行了多次以機構改革為主要內容的行政體制改革，大的調整就有六次之多，但始終走不出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的循環(huán)怪圈。認真總結歷次機構改革的經(jīng)驗教訓，使我們認識到：僅僅圍繞政府系統(tǒng)內的權力關系就事論事實行機構改革，不是從行政體制的系統(tǒng)性高度進行總體性的設計，忽略行政體制文化更新對行政體制改革與創(chuàng)新的重要意義，這是歷次政府機構改革不能獲得圓滿結果的重要因素之一。為此，在新一輪行政體制改革中，必須注意同時把握兩大主要環(huán)節(jié)：體制性要素改革與文化性要素改革。前者主要包括轉變職能、精簡機構、理順關系、調整結構、完善公務員制度、健全行政決策體制、加強行政法治建設等等，近年來理論界就這些課題展開了廣泛深入的討論，但對后者即更深層次的行政文化性要素改革與創(chuàng)新方面的探討則顯得相對不足。為了使行政體制改革能獲得切實而持久的成效，在實施體制性改革過程中，還必須重視行政體制文化的創(chuàng)新與發(fā)展。
　　在行政文化體系中，行政體制文化具有關鍵性的意義，它直接影響甚至決定其他行政文化要素的性質和功能。從內容上分析，行政體制文化主要反映行政活動主體對各種行政關系、行政過程的認識，具體而言，涉及對行政的性質與方向、行政機構、行政職位的設定及行政組織與行政權力之間、政府與公眾之間關系的意識、思維與觀念。行政文化的主體不僅包括行政系統(tǒng)內的成員，還應當包括同行政體制及行政過程緊密相關的社會公眾，正是社會公眾與政府系統(tǒng)之間的相互作用關系，才形成某種特定的行政體制與行政活動方式。一種特定的行政體制及與此相適應的體制文化，客觀上營造出一種特有的行政環(huán)境，由此深深影響行政活動過程。長達二千多年的中國封建社會培育出一套以集權型、血緣宗法型、等級權威型、高度一致型為基本特征的系統(tǒng)性行政體制文化，為維護、保障封建行政機器的正常運轉起了重要作用。
　　社會主義制度的建立，使社會經(jīng)濟、政治乃至行政關系發(fā)生了根本性的變化，為行政文化創(chuàng)新提供了現(xiàn)實基礎。但是，由于根植于兩千多年歷史的傳統(tǒng)行政文化的深刻影響，由于建國以后所實行的高度集中的計劃經(jīng)濟以及與此相適應的政治和行政管理體制，從而在行政體制文化方面依然保留了不少傳統(tǒng)要素，普遍存在一種“崇上”、“唯上”的行政思維模式，并在中央與地方關系、上級行政部門與下級行政部門之間關系，政府部門與社會公眾之間關系，以及行政管理組織的設置與行政人員的任用等方面，都明顯表現(xiàn)出“集中性”、“一致性”、“統(tǒng)一性”、“親緣性”等特征，缺乏一種現(xiàn)代民主意識與作風。隨著我國經(jīng)濟體制轉軌，必然要求行政體制進行相應的改革，而這項改革的重要內容之一，就是要同步推進行政體制文化的創(chuàng)新，使兩者之間形成一種相互促進的積極關系。
　　立足我國經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展現(xiàn)狀與要求，參考國外行政體制改革與行政文化革新的經(jīng)驗，現(xiàn)階段行政體制文化創(chuàng)新的重點應圍繞政府與公眾之間的關系，努力培育、發(fā)展一種現(xiàn)代公民意識，為我國行政體制的改革與完善提供必要的基礎。內容大致包括：
　　1.確立社會公眾利益至上的意識，作為協(xié)調中央與地方權力關系的指導原則。中央政府與地方政府的關系因實際所包含的利益傾向，歷來是一個相當棘手、復雜從而特別令人關注的課題，由于它最終涉及到政府與社會、政府與公眾的利益關系，故而成為現(xiàn)代行政體制改革與體制文化創(chuàng)新的一項重要課題。自20世紀80年代以來，一些西方國家針對為適應工業(yè)社會而逐漸形成的行政權力擴大化、集中化的傾向，在“行政民主”的旗幟下，先后實行了行政分權改革，主要內容有：中央政府組織向地方政府組織分權，政府組織機構向地方社會組織機構或私人機構分權，上下級行政組織之間變簡單的命令——執(zhí)行關系為合作關系。法國政府于1982年通過并開始推行《下放權力法案》，確定中央對地方的權力主要為合法性監(jiān)督；日本政府在1995年制定了《地方分權推進法》，目標是“建立中央與地方對等與合作關系”，使地方行政組織、社會組織有更大的自主權，并明確中央對地方的干預要遵循“依法、公平、透明”的基本原則；美國自里根政府以來，一直在推行“新聯(lián)邦主義”，提出“還權于州”、“還權于民”。我們黨歷來十分重視處理好中央和地方的關系，注意充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。“總的原則應當是：既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導下兼顧局部利益的靈活性；既要有體現(xiàn)維護國家宏觀調控權的集中，又要在集中指導下賦予地方必要的權力。當前應抓緊合理劃分中央和地方經(jīng)濟管理權限，明確各自的事權、財權和決策權，做到權力和責任相統(tǒng)一，并力求規(guī)范化、法制化。”（注：江澤民：“正確處理社會主義現(xiàn)代化建設中的若干重大關系”，1995年9月28日《人民日報》。）實際上， 由中央集權向中央與地方分權方向發(fā)展，其實質并不在于行政權力在兩者之間的移動，而是體現(xiàn)著政府同公民關系的重大變革，反映著政府權力正逐漸向公民、向社會移動的趨勢。就此意義而言，確立“代表中國最廣大人民的根本利益”的意識，正是合理協(xié)調中央與地方利益關系的最為重要的原則。
　　2.確立開放型的行政體制文化，擴大公眾對政府工作的有效參與。開放型的行政體制文化直接涉及到公眾與政府的關系問題，也即行政民主的問題。1998年9月7日至11日，在法國巴黎召開的第二十四屆國際行政科學大會將公民與公共行政作為大會討論的主題，著重討論了公民保護形式與公共行政、公民與公共服務供應、公眾期望、行政過程中的公眾參與等等問題，這些問題表明公眾的地位及公眾與政府的關系正在發(fā)生著深刻的變化，民主型、開放型的政府形象正在成為公眾的普遍要求。在此之前的相當長一段時期內，行政被認為是維護國家利益、保護集體利益的，從而在行政與公民之間，前者總是具有優(yōu)越的地位，盡管作為公民在政治上擁有公民權利，但在行政面前，他們只是消極的被治者，存在著實際上的不平等。在西方國家，隨著“新公共行政學”的誕生和社會公平、社會平等觀念的普及，行政民主意識開始成為行政體制文化的一項重要內容，如赫伯特•考夫曼所說，“在美國的各個領域、各個地區(qū)，人們到處都可以感受到行政‘分權’的氣氛。……在更多的情況下，行政分權被解釋為大眾對政府工作的有效的參與。”（注：赫伯特•考夫曼：《行政分權與政治權力》，《公共行政學評論》29期，1969年1版，第3—15頁。）實現(xiàn)公民有效參與的首要條件是增強行政的透明度，暢通能夠使公民充分表達他們的意見與要求的渠道，必要時以行政公決方式讓公民作出決定。在法國和英國，早在80年代就已出現(xiàn)了“公共質詢”制度，為公民“參政議政”提供了必要的條件；隨著網(wǎng)絡信息技術的發(fā)展與電子化政府的啟動，政府與公眾之間的交流由以往的“單向性”轉變?yōu)?ldquo;雙向性”，公民不再是單純的“
略論中國行政文化創(chuàng)新