美國公共行政理論的政策取向
美國公共行政理論的政策取向
【 作 者】朱國云
【作者簡介】作者單位：南京大學社會學系副教授　南京　210093
【內容提要】本文對美國公共行政的發(fā)展作了回顧。早期的美國公共行政堅守政治與行政分開的傳統(tǒng)。到了20世紀60年代公共政策成為公共行政的主要研究內容。至今，注重公共政策的反映性與有效性及其執(zhí)行與評估，仍是行政學研究的首要課題。
【關 鍵 詞】美國公共行政/公共政策取向
【 正 文】
　　由于美國的公共行政從早期開始就堅守政治與行政分開的傳統(tǒng)，政策的制訂、評估歸于政治，而政策實施則由行政承擔，因此，相當長的時期中，美國公共行政很少去關注研究公共政策。60年代以后，隨著政治與行政相分立的觀念被打破，公共行政理論則以公共政策為主要的研究內容。
　　　　　　一、公共行政與公共政策的關系
　　　　1.公共行政恢復對政策的研究
　　本來公共政策是政治學家研究的對象。在美國60年代以前的公共行政理論中，由于威爾遜、古德諾的提倡，公共組織與公共政策的制訂、評估是不相干的。1887年威爾遜在《行政的研究》一文中（注：Wilson, Woodrow. "The Study of Administration. "　Political　ScienceQuarterly, June 2, 1887, PP.197—222.）將政治學和行政學分開，認為政治學應負責決定和制訂政策，而公共行政學則應負責執(zhí)行政策。另一位行政學家古德諾則專門著書以論證政治與行政的分立。他認為美國憲法對權力的嚴格劃分已經遭到破壞，因此，應當重新審視權力劃分的理論，使之更切合實際。他主張將國家的權力運行分為“國家意志的表達”（　 expression　 of　its　 will）和“國家意志的執(zhí)行”（execution of that will）。政治所考慮的是國家意志在政策中的表達， 行政則是注意國家意志的執(zhí)行。（注：Goodnow,　　Frank. Policyand Administration, New York: Macmillan, 1990 P.15.）
　　當然，對這種把公共行政的功能僅僅歸結為執(zhí)行公共政策的觀點，也有不少行政學家提出過質疑。比如懷特在40年代末就提出了政策與行政相互影響的看法。（注：White, Leonard D. Introduction to　theStudy of Administration, New York: Macmillan, 1948.P13.）
　　懷特指出，行政當局在公共行政中執(zhí)行公共政策的主動性有日益增強的趨勢。其原因是，行政人員在執(zhí)行某些較為含糊的或一般性的法律時廣泛地使用行政裁量；政策在制訂過程中也常常需要對文官加以咨詢，聽取他們的建議。而且，由于行政人員態(tài)度公正，具有專門技術，也的確提供有效的政策建議。由此，懷特甚至提議“行政部門有最好的機制可以用來制訂真正的公共政策，從而避免特定的利益集團從中獲取暴利”。
　　到40年代末，行政學家亞伯雷比進一步綜合各種批判政治與行政兩分法的觀點，（注：Appleby, Paul, Policy　and　Administration,University: University of Alabama Press, 1949.P.27,P.170. ）指出，行政人員其實對政策的制訂影響極大，他們可以用各種方法特別是運用行政裁量去影響決策過程，“行政人員作為政策的執(zhí)行者將會持續(xù)地為將來立下規(guī)則，并且持續(xù)地決定這些規(guī)則的意義以及對行政的影響”。除此以外，行政人員亦能通過對立法的建議來影響政策的制訂。
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