我國(guó)行政監(jiān)督體制的現(xiàn)狀與發(fā)展趨向
我國(guó)行政監(jiān)督體制的現(xiàn)狀與發(fā)展趨向
【 作 者】王世雄
【作者簡(jiǎn)介】王世雄 復(fù)旦大學(xué)國(guó)際政治系博士研究生
【內(nèi)容提要】目前，我國(guó)已初步形成內(nèi)外結(jié)合的行政監(jiān)督體系，發(fā)揮了較為全面有效的監(jiān)督功能。但還存在一系列明顯的缺陷，“漏監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“難監(jiān)”比比皆是。為此，必須進(jìn)一步改革和完善我國(guó)的行政監(jiān)督體制，努力轉(zhuǎn)換薄弱環(huán)節(jié)，尋求整體優(yōu)化機(jī)制。在現(xiàn)階段的實(shí)踐中，行政監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新與嘗試已初見成效，這將成為我國(guó)行政監(jiān)督發(fā)展和完善的基礎(chǔ)。
【 正 文】
　　伴隨著政府事務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)與行政集權(quán)化的發(fā)展，行政權(quán)力在現(xiàn)代國(guó)家政治系統(tǒng)中的地位越來越突出，建立健全行政監(jiān)督體制的吁求也因此越來越強(qiáng)烈。從法理上講，在我國(guó)“議行合一”的國(guó)家政權(quán)體系中，行政機(jī)關(guān)只是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但在實(shí)際政治生活中，行政機(jī)關(guān)發(fā)揮著非?；钴S的統(tǒng)治和管理功能，承擔(dān)著大量的行政立法、決策和執(zhí)行功能。行政機(jī)關(guān)在從事大量社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)，行政權(quán)也從授權(quán)立法、兼行部分準(zhǔn)司法權(quán)、擴(kuò)大自由裁量權(quán)等方面得到了實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)展，表現(xiàn)出廣泛性、主動(dòng)性的特點(diǎn)。因此，加大行政監(jiān)督力度、改善行政監(jiān)督結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)行政監(jiān)督實(shí)效以保障行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確、全面、高效地依法行政，是我國(guó)的當(dāng)務(wù)之急。
　　一、我國(guó)現(xiàn)有行政監(jiān)督體系的基本架構(gòu)
　　在我國(guó)，行政監(jiān)督一般是指國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體和公民等主體依法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為進(jìn)行全面的監(jiān)察、檢查、督促和指導(dǎo)。它是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督機(jī)制中的一個(gè)重要組成部分，在彈糾不法、增進(jìn)效率、優(yōu)化政府形象等方面可以起到重要作用，從而有力地推進(jìn)政府行政管理的廉潔化、法治化和高效化。
　　中國(guó)共產(chǎn)黨很早就認(rèn)識(shí)到，“只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。”（注：《毛澤東黃炎培當(dāng)年延安話民主》，《新華文摘》1990年第4期。）因此，新中國(guó)建立伊始，就注意從制度與實(shí)踐兩個(gè)層面創(chuàng)設(shè)行政監(jiān)督體制。但從50年代后期開始，我國(guó)政治體制轉(zhuǎn)入過度集權(quán)化階段，行政監(jiān)督缺失必要的外部民主環(huán)境。在黨的十一屆三中全會(huì)以前，行政監(jiān)督基本上處于弛廢狀態(tài)。我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制，是在改革開放以后，隨著民主與法制建設(shè)的不斷加強(qiáng)而逐步形成的。
　　目前，我國(guó)行政監(jiān)督已經(jīng)形成了一個(gè)以行政機(jī)關(guān)和行政人員及其行政行為為指向中心的全面的約束體系，主要包括主體體系和對(duì)象體系兩個(gè)方面。
　　第一，從主體體系的內(nèi)在構(gòu)成要素看，我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制由行政組織外部的異體監(jiān)督和行政組織內(nèi)部的同體監(jiān)督兩部分組成。外部監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)以外的權(quán)力與非權(quán)力主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督，其中外部權(quán)力監(jiān)督包括：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的行政監(jiān)督；國(guó)家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即人民檢察院和人民法院實(shí)施的行政監(jiān)督；中國(guó)共產(chǎn)黨組織作為執(zhí)政黨實(shí)施的行政監(jiān)督。外部非權(quán)力監(jiān)督包括：人民政協(xié)以及各民主黨派的行政監(jiān)督；社會(huì)群眾及輿論監(jiān)督，主要是指各人民團(tuán)體（工、青、婦等）、群眾組織、企事業(yè)單位、公民個(gè)人以及新聞媒介對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督。
　　內(nèi)部監(jiān)督可以劃分為專門監(jiān)督和非專門監(jiān)督兩類。內(nèi)部專門監(jiān)督，主要是指政府專設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施的行政監(jiān)督以及各類專業(yè)性行政監(jiān)督，包括：行政監(jiān)察；審計(jì)監(jiān)督、物價(jià)監(jiān)督和質(zhì)量監(jiān)督等專業(yè)性行政監(jiān)督。內(nèi)部非專門監(jiān)督，包括：上下層級(jí)監(jiān)督，即各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其主管按行政隸屬關(guān)系自上而下或自下而上進(jìn)行直線監(jiān)督；平行部門監(jiān)督，即政府職能部門就其所轄事務(wù)，在自身權(quán)限與責(zé)任范圍內(nèi)對(duì)其它相關(guān)部門實(shí)施監(jiān)督。
　　第二，行政監(jiān)督的對(duì)象是與行政主體及其活動(dòng)相應(yīng)的一個(gè)綜合體系，涵蓋了政府行政活動(dòng)的各個(gè)方面。從結(jié)構(gòu)上看，容納了整個(gè)行政組織、行政機(jī)關(guān)和全部行政人員；從功能上看，涉及政府的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化職能的各個(gè)領(lǐng)域；從過程上看，包括信息情報(bào)、政策抉擇、計(jì)劃規(guī)劃、指揮協(xié)調(diào)等所有行政行為及其產(chǎn)品。
　　在厘定行政監(jiān)督體制基本架構(gòu)的基礎(chǔ)上，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國(guó)行政監(jiān)督具有面廣量大的宏觀總體特征，在實(shí)踐中發(fā)揮了“保健”與“治病”的雙重功效。（注：參見浦興祖、竺乾威：《當(dāng)代中國(guó)行政》，復(fù)旦大學(xué)出版社1993年版，第412頁。）從理論上講，監(jiān)督客體的公開性、主體的多元化以及監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性，有利于充分體現(xiàn)監(jiān)督的人民主權(quán)原則、經(jīng)常監(jiān)督原則和公開監(jiān)督原則；外部異體監(jiān)督和內(nèi)部同體監(jiān)督的結(jié)合，有利于形成全面復(fù)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)督的整體效能。但現(xiàn)實(shí)中，由于整個(gè)監(jiān)督體系龐大而雜亂，以及缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，行政監(jiān)督體制還存在著一系列明顯的缺陷，“漏監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“難監(jiān)”現(xiàn)象比比皆是。

我國(guó)行政監(jiān)督體制的現(xiàn)狀與發(fā)展趨向