現(xiàn)代行政行為的理念
現(xiàn)代行政行為的理念
【 作 者】葉必豐
【內(nèi)容提要】行政行為的理念就是行政法的人文精神在行政行為上的具體體現(xiàn)。不同時代有不同的時代精神。20世紀以來的利益一致、服務與合作、信任與溝通精神，體現(xiàn)為行政行為的理念就是服務性、過程性、從屬法律性和無償性。依法行政，要求在行政行為的實施上以這一理念為指導。
【關 鍵 詞】行政/行為/理念
【 正 文】
　　依法治國這一基本方略已經(jīng)通過憲法修正案載入我國的憲法典。這是世紀之末國家向公眾和世人所作的一項鄭重承諾，即國家為了發(fā)展民主、尊重人權，將嚴格按法律約束自己的權力行為。依法治國的重點是依法行政。依法行政承諾的兌現(xiàn)是一個系統(tǒng)工程，既需要觀念的轉變，也需要制度建設的保障，更需要法規(guī)范的有效運行。然而，依法行政應當確立什么樣的觀念呢？在法治國家里，行政行為合法和正當?shù)睦砟钍鞘裁茨?？面?1世紀，行政行為的理念是否還是古典行政法的理念呢？對此，我們必須予以回答。
　　　　　　一、行政行為的服務性
　　　?。ㄒ唬┤宋木竦霓D變與服務觀念的確立
　　19世紀的古典行政法是以“個人本位”為人文精神的。它在公共利益與個人利益關系上的價值判斷是互相沖突，在道德觀念上的價值取向是互不信任和互相猜忌，因而在行為關系上的理念就是競爭或對抗。也就是說，政府與公民間的行為關系，是一種命令與服從關系（大陸法系國家）或命令與控制關系（英美法系國家），行政行為是行政機關作為主權者對公民所作的最終命令。但是，20世紀以來的現(xiàn)代行政法是以“社會本位”為人文精神的。它在公共利益與個人利益關系上的價值判斷是互相一致，在道德觀念上的價值取向是互相信任，因而在行為關系上的理念就是服務與合作。也就是說，政府與公民之間的行為關系是一種服務與合作的關系，行政行為是行政機關在公民的參與下所作的一種服務行為。法國法學家狄驥認為，這種人文精神的轉變和新觀念的確立，是以第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)為代價的。但是，新的精神和觀念終于在馬恩河畔和凡爾登山峽戰(zhàn)勝了舊精神和舊觀念。從此，我們不能再把行政權作用稱為權力行為了，而應當把它稱為公共服務行為即公務行為，因為它是為滿足公眾需要而組織和促進物質、文化、精神和道德發(fā)展的行為（注：參見［法］狄驥：《憲法論》，錢克新譯，商務印書館1962年版，“第2版序言”第9、483頁。）。 德國著名行政法學家福斯多夫則指出，行政行為的實質是對個人給予“生存照顧”。另一名德國行政法學家巴杜拉對福斯多夫的理論進行解釋、分析和概括后指出，行政行為的唯一內(nèi)涵就是“服務”?，F(xiàn)代“行政法使行政與個人或團體產(chǎn)生了一種‘指導與服務性’的法律關系，來保障個人的福祉。依社會法治國（即社會本位的法治國家——本文作者注）的理念，行政必須提供滿足個人生活所需的‘引導’及‘服務’行為”（注：［德］巴杜垃：《在自由法治國與社會法治國中的行政法》，陳新民譯，載陳新民：《公法學札記》，臺灣三民書局1993年版，第126、112、113頁。）我們認為，如果拋開上述論述的價值性認識不論，而僅僅從科學性認識上看，將服務作為行政行為的本質是正確的，是符合社會發(fā)展趨勢的。服務主體運用服務權所作的行為，即對公共利益進行集合、維護和分配的行為，就是服務行為。
　　　?。ǘ┓沼^念與新思維
　　服務作為行政行為的新理念，并不是將這一理念輸入原行政行為及其理念之中，而是行政行為及其理念的根本性和實質性嬗變。（注：［德］巴杜垃：《在自由法治國與社會法治國中的行政法》，陳新民譯，載陳新民：《公法學札記》，臺灣三民書局1993年版，第126、 112 、113頁。）這種變革，不僅為我們認識行政行為的主體、 權力和效果等要素提供了新的思維方式和認識，也為我們實施行政行為提出了新的要求。
　　1.行政機關是服務機關。行政行為的實施者是行政機關。行政機關在本質
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