行政行為及其特征的再探討
行政行為及其特征的再探討
【 作 者】石東坡
【作者簡(jiǎn)介】石東坡，河北大學(xué)　法律系，河北　保定　071000
　　石東坡，男，河北大學(xué)法律系副研究員、法學(xué)碩士，主要從事地方法制建設(shè)研究。
【內(nèi)容提要】確立行政行為的科學(xué)涵義，是運(yùn)用法律手段調(diào)整行政管理活動(dòng)，健全行政行為法的首要前提。本文對(duì)行政行為進(jìn)行了準(zhǔn)確界定，論述了行政行為的主體要素、權(quán)力要素、法律要素的完整含義，特別著重糾正了理論界以往對(duì)行政行為法律意義的片面認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上，提出了行政行為的實(shí)質(zhì)特征，詳細(xì)闡明了行政行為的公益性、執(zhí)行性、主動(dòng)性、程序性，在一定程度上澄清了理論界將行政行為的特征和行政行為構(gòu)成要素相混淆的觀點(diǎn)。
【關(guān) 鍵 詞】行政行為/構(gòu)成要素/實(shí)質(zhì)特征
【 正 文】
　?。壑袌D分類(lèi)號(hào)］D922.1　　［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A
　　國(guó)家通過(guò)憲法、組織法設(shè)立行政組織體制中的各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān)，并適應(yīng)社會(huì)生活的需要以授權(quán)的方式創(chuàng)設(shè)其它的行政主體，就是為了對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組織和管理，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能，因此，行政主體的職權(quán)性活動(dòng)控制著社會(huì)秩序和發(fā)展的方向，代表著國(guó)家權(quán)力存在的意義。在社會(huì)主義國(guó)家，行政主體的行為過(guò)程與領(lǐng)域又成為人民民主參與管理的實(shí)際渠道和重要范圍，體現(xiàn)著民主政治的實(shí)現(xiàn)程度。所以，在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的新時(shí)期，運(yùn)用法律手段對(duì)行政行為進(jìn)行調(diào)整，保障依法行政，是行政法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一。本文僅就行政行為的幾個(gè)基本理論問(wèn)題進(jìn)行再探討。
　　　　　　一、行政行為的基本界定與構(gòu)成要素
　　行政行為，概括地講，是指行政主體行使行政職權(quán)、進(jìn)行行政管理的活動(dòng)。在行政學(xué)上，“行政行為”（Administrative behavior ）就是行政管理，是美國(guó)學(xué)者赫伯特•A•西蒙（Herbert•A•Simon）首創(chuàng)的。借此開(kāi)拓了運(yùn)用行為科學(xué)方法探討公共行政的決策、組織、執(zhí)行機(jī)制及其效果，以促進(jìn)行政效率的嶄新研究領(lǐng)域。所以“行政行為”既是行政管理活動(dòng)的概括性范疇，又代表著行為主義在政治學(xué)、行政學(xué)中的應(yīng)用?！≡谛姓▽W(xué)上，　“行政行為”（Administrative　　act 或Administrative action，19世紀(jì)末葉， 德國(guó)“行政法之父”奧特•邁耶確立了這一概念）[1] 則是強(qiáng)調(diào)行政主體的職權(quán)性活動(dòng)應(yīng)當(dāng)接受法治主義的約束，應(yīng)當(dāng)由行政法律規(guī)范調(diào)整，具有一定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，能帶來(lái)法律關(guān)系產(chǎn)生、變更、消滅，也就是將行政管理作為行政主體實(shí)施的法律行為來(lái)對(duì)待，著重其法律效果。因此，盡管行政行為的客觀存在是同一的，但是行政法學(xué)不象行政學(xué)那樣著力揭示行政行為的活動(dòng)規(guī)律，而是將其視為一個(gè)概括行政主體的各種具有法律意義的管理活動(dòng)的范疇。確立行政行為的科學(xué)涵義和范圍，是運(yùn)用法律手段調(diào)整行政管理活動(dòng)，健全行政行為法的首要前提。
　　目前，對(duì)行政行為概念的理解尚無(wú)定論[2]。筆者認(rèn)為， 行政行為是行政主體運(yùn)用行政職權(quán)實(shí)施行政管理所作出的具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。對(duì)此應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：
　　第一，從主體上看，行政主體是行政行為的發(fā)出者。這是行政行為的主體要素。行政主體是指享有國(guó)家行政權(quán)力，能夠以自己的名義從事行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立地承擔(dān)由此所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。它包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。行政主體的根本任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)行政職能，為此國(guó)家才賦予其行政權(quán)力和相應(yīng)的物質(zhì)條件、人力資本，而行政行為無(wú)疑是行政主體表明其活動(dòng)指向的主要行為。所以，行政主體必然做出行政行為，行政行為也只能由行政主體做出。至于行政主體是以直接的組織決議的方式做出還是通過(guò)公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的公務(wù)行為的方式做出，或者委托其他組織做出，都不影響行政行為的性質(zhì)。這樣，不具備行政主體資格的其它國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人，由于不擔(dān)負(fù)行政職能、不具有行政職權(quán)，便不能做出行政行為。
　　第二，從根據(jù)上看，行政行為是行政主體行使行政職權(quán)的行為。這是行政行為的權(quán)力要素。判斷行政主體的全部活動(dòng)中，哪些屬于行政行為，關(guān)鍵是看該行為是否以行政職權(quán)為依據(jù)。行政主體在存續(xù)期間，就是追求國(guó)家在相應(yīng)法律、法規(guī)中確定的行政職能的實(shí)現(xiàn)，擔(dān)負(fù)起它的社會(huì)功能。例如，工商行政管理機(jī)關(guān)依法維護(hù)市場(chǎng)活動(dòng)秩序；環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)依法防治各種環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益相統(tǒng)一和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。為此，進(jìn)行職權(quán)性活動(dòng)是行政主體的生命所在。與此同時(shí)，為了保證正常、順利地通過(guò)行政行為達(dá)到管理的目的，或者履行作為一個(gè)社會(huì)生活主體的普遍義務(wù)，行政主體又必須進(jìn)行必要的非職權(quán)性活動(dòng)。例如：招標(biāo)采購(gòu)辦公用品，或者組織進(jìn)行衛(wèi)生掃除、接受當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安綜合治理檢查等等。這些不是行政行為，只對(duì)其起著保障、輔助的作用。
　　第三，從內(nèi)容上看，行政行為是具有法律意義和產(chǎn)生法律效果的行為。這是行政行為的法律要素。行政行為是行政主體以行政職權(quán)為根據(jù)的行政管理行為，它不僅包含調(diào)節(jié)國(guó)家、集體和個(gè)人三者之間的利益關(guān)系格局，協(xié)調(diào)現(xiàn)實(shí)生活與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化要求等等的決策內(nèi)容，而且包含計(jì)劃、組織、控制、執(zhí)行、溝通等操作內(nèi)容。同時(shí)，行政行為在行政法律規(guī)范調(diào)整下，必須符合所確定的行為模式的要求，否則應(yīng)由行政主體承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這表明，行政行為具有法律要素，但是對(duì)法律要素的含義眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。筆者認(rèn)為，其含義應(yīng)當(dāng)是：（1 ）行政行為的決策內(nèi)容和操作內(nèi)容應(yīng)與行政法律規(guī)范中業(yè)已確定的行為模式，即行政主體的實(shí)體權(quán)利義務(wù)與程序權(quán)利義務(wù)相吻合；（2 ）行政行為在實(shí)際行政領(lǐng)域中能夠引起行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的變化，即使之取得、喪失或變更權(quán)利，設(shè)定或免除、變更義務(wù)，這些行政行為的實(shí)際影響不只是一種事實(shí)，更主要的是表現(xiàn)為行政主體和行政相對(duì)人之間的行政法律關(guān)系；（3 ）行政行為的法律效果是指行政行為在行政法律規(guī)范或行政法治原則的評(píng)價(jià)之下，表現(xiàn)出來(lái)的合法或違法、不當(dāng)?shù)葘?shí)際法律后果，以及相應(yīng)的法律責(zé)任；（4 ）行政行為的實(shí)施可能引起新的法律實(shí)踐活動(dòng)，如權(quán)力機(jī)關(guān)的質(zhì)詢(xún)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議、司法機(jī)關(guān)接受公民以及法人或其他組織的控告等法制監(jiān)督的活動(dòng)。因此，那種將行政行為的法律意義僅僅局限于產(chǎn)生行政法律后果的觀點(diǎn)是不全面的[3]。
　　全面理解行政行為的法律要素有助于我們將行政行為和行政主體的事實(shí)行為、民事行為區(qū)別開(kāi)來(lái)。行政主體的一些活動(dòng)可能與其職權(quán)相關(guān)，但不產(chǎn)生法律效果，即屬于事實(shí)行為，例如氣象局的氣象資料分析預(yù)報(bào)、統(tǒng)計(jì)局的公布統(tǒng)計(jì)數(shù)字、司法局的法制宣傳教育活動(dòng)以及有關(guān)部門(mén)開(kāi)展的學(xué)習(xí)“邯鋼”模擬市場(chǎng)運(yùn)算、成本否決法的典型示范活動(dòng)等。這些與作為法律行為的行政行為不同，根本的一點(diǎn)就在于行政行為要實(shí)現(xiàn)的政府職能關(guān)系到行政相對(duì)人的權(quán)益，從而在行政法律規(guī)范的前提下產(chǎn)生行政法律效果。當(dāng)然，不產(chǎn)生行政法律效果的行政主體的活動(dòng)，不是行政行為。而行政行為除產(chǎn)生行政法上的行政法律效果以外，還可能附帶產(chǎn)生其它法律效果，但后者從屬于前者。例如行政主體對(duì)民事糾紛的裁決，就又產(chǎn)生民事法律效果。
　　總之，主體要素、權(quán)力要素和法律要素必須同時(shí)具備，缺一不可，這是我們準(zhǔn)確界定行政行為的基本標(biāo)準(zhǔn)。首先，有助于行政主體樹(shù)立正確的行政管理觀念。行政行為作為行政主體行使行政職權(quán)的法律行為，雖然以行政職權(quán)為根據(jù)，但是行政職權(quán)是行政主體在法定職務(wù)范圍內(nèi)按照一定方式和程序?qū)σ欢ㄐ姓聞?wù)進(jìn)行處理的權(quán)力，它除了一般權(quán)力、國(guó)家權(quán)力的特征外，更主要的是有著法定性和義務(wù)性，所以在看待職權(quán)性活動(dòng)時(shí)，行政主體不應(yīng)僅僅注目于其強(qiáng)制性，而應(yīng)當(dāng)看到它們的法律意義，認(rèn)識(shí)到行政行為所受到的法律調(diào)整和制約。因此，從構(gòu)成上講，行政行為是行政職能、行政權(quán)力、行政法律通過(guò)行政主體的有機(jī)結(jié)合的活動(dòng)表現(xiàn)，幾個(gè)要素缺一不可。其次，有助于行政相對(duì)人明確其行政法律地位。行政相對(duì)人對(duì)行政行為的法律意義的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，標(biāo)志著對(duì)自身行政法律地位的認(rèn)知，所以明確了行政行為的主體要素，有利于行政相對(duì)人確定自身權(quán)益受到影響的來(lái)源；明確了行政行為的權(quán)力要素，有利于行政相對(duì)人知道相應(yīng)的遵守與服從義務(wù)；明確了行政行為的法律要素，有利于行政相對(duì)人尋求權(quán)利救濟(jì)的法律途徑。最后，有助于行政法制監(jiān)督。完整的行政法治應(yīng)在三個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)，即對(duì)行政主體的組織、編制和公務(wù)人員的法律規(guī)范，對(duì)行政行為的法律規(guī)范以及對(duì)行政責(zé)任及其追究的法律規(guī)范。而其中對(duì)行政行為的法律規(guī)范，是監(jiān)督行政主體、追究其違法或不當(dāng)行使職權(quán)的行政責(zé)任，進(jìn)行行政法制監(jiān)督活動(dòng)的基本依據(jù)。只有立足于行政行為的界定，才能夠準(zhǔn)確把握行政主體法律責(zé)任的活動(dòng)來(lái)源和形態(tài)，開(kāi)展行政復(fù)議和行政訴訟，這也有直接的實(shí)踐作用。
　　　　　　二、行政行為的實(shí)質(zhì)特征和形式特征
　　界定行政行為是進(jìn)一步分析其特征的基本前提。所謂行政行為的特征，是指行政行為和其他法律行為相比，主要是相對(duì)于立法行為、司法行為所具有的特殊性。概括起來(lái)有實(shí)質(zhì)特征和形式特征兩個(gè)方面。對(duì)行政行為的形式特征，認(rèn)識(shí)較一致；而就行政行為的實(shí)質(zhì)特征而言，應(yīng)當(dāng)指行政行為因其職權(quán)、功能、目的所具備的特點(diǎn)，學(xué)術(shù)界較少論及，目前有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為的特征有單方面性、強(qiáng)制性和政策性；另一種是多數(shù)學(xué)者主張的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政行為的實(shí)質(zhì)特征就是其構(gòu)成要素[4]。這兩種觀點(diǎn)均欠妥，亟待澄清， 為此筆者試作以下論述：
　　首先，公益性，是指在目的上行政行為是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公共利益。行政管理活動(dòng)是一種以社會(huì)公共事務(wù)為對(duì)象的活動(dòng)。在本質(zhì)上，行政行為的過(guò)程中形成的行政法律關(guān)系，是國(guó)家、集體、個(gè)人三方利益相協(xié)調(diào)的關(guān)系，其中起主導(dǎo)作用的就是行政主體所代表的國(guó)家和社會(huì)公共利益。而公民、法人和其他組織作為行政相對(duì)人，是因?yàn)樗麄兊奶厥饫嬖谙碛泻腿〉玫倪^(guò)程中涉及到社會(huì)公共利益、國(guó)家利益，才被納入到行政管理領(lǐng)域、成為社會(huì)公共事務(wù)的。相對(duì)人應(yīng)當(dāng)服從和遵守行政行為所確定的具體的行政法律義務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、有序和協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，要由公安機(jī)關(guān)針對(duì)公共娛樂(lè)場(chǎng)所的消防安全措施、設(shè)施進(jìn)行審查，在確保公民娛樂(lè)、休息的權(quán)利和社會(huì)公共秩序與安全的條件下，才頒發(fā)《公共場(chǎng)所安全許可證》，準(zhǔn)其開(kāi)業(yè)?？梢?jiàn)，公益性是行政行為的根本目標(biāo)指向。
　　這里需要進(jìn)一步明確的是：第一，公益性在內(nèi)涵上包括社會(huì)公共利益和國(guó)家利益，二者是密切相關(guān)的，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才持續(xù)下去。”但二者在不同的社會(huì)制度下又有顯著差異。第二，公益性具有價(jià)值上的終極性、優(yōu)先性、協(xié)調(diào)性。行政行為以實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公共利益為根本目標(biāo)，要對(duì)國(guó)家、集體、個(gè)人利益統(tǒng)籌兼顧、合理安排，必須保證行政主體代表的社會(huì)公共利益，只有這樣才能體現(xiàn)人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、根本利益。在利益沖突時(shí)要以此作為取舍的標(biāo)準(zhǔn)，例如緊急狀態(tài)的行政；同時(shí)也不能只顧國(guó)家利益而不顧乃至嚴(yán)重?fù)p害行政相對(duì)人的個(gè)人、局部利益。只有充分保障公民、法人和其他組織的特殊利益、合法權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)一切積極因素和群眾的創(chuàng)造力，才能保證國(guó)家和社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)。第三，行政行為的公益性不僅要求在行政行為的主觀方面，即行政主體的意思表示中，不能以機(jī)關(guān)自身的本位觀念、小團(tuán)體利益來(lái)代替以至侵蝕行政行為的公益性，例如不能為發(fā)獎(jiǎng)金而濫施罰款，而且還要求公務(wù)人員在代表行政主體做出行政行為時(shí)不能以權(quán)謀私，例如不能因人情而少收環(huán)境排污費(fèi)。第四，行政行為的公益性是行政行為的內(nèi)在合理性，又是由行政法律規(guī)范來(lái)予以保證和體現(xiàn)的，公益性與合法性是內(nèi)容與形式、目的與手段的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，不能割裂開(kāi)來(lái)。第五，正因?yàn)樾姓袨榈墓嫘圆刨x予行政主體以行政優(yōu)益權(quán)，即它可以按自己?jiǎn)畏矫娴囊馑急硎揪湍軜?gòu)成行政法律關(guān)系，在行政行為被依法撤銷(xiāo)前可以推定其有效，并可先行執(zhí)行；行政主體及公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，享有職務(wù)上的便利，并且要求行政相對(duì)人有協(xié)助的義務(wù)。公益性是行政主體行使優(yōu)益權(quán)的惟一目的，行政優(yōu)益權(quán)也只能用于公益目的，而不得以此作為個(gè)人權(quán)威和影響力，加以濫用。第六，為了確保行政行為的公益性，通過(guò)行政相對(duì)人的知情權(quán)、參與權(quán)和其它程序權(quán)利以及行政法制監(jiān)督主體如權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)來(lái)對(duì)行政行為的過(guò)程、內(nèi)容與結(jié)果加以控制。例如我國(guó)《行政訴訟法》第1條、第2條即規(guī)定為了“……保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，才由公民提起行政訴訟，由人民法院進(jìn)行具體行政行為的合法性審查。又如《行政處罰法》第1 條規(guī)定“……維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益……”
　　其次，執(zhí)行性。與立法行為相比，行政行為具有鮮明的執(zhí)行法律的功能。布勞克在其《法國(guó)行政辭典》中把行政定義為：“公共服務(wù)的總體，從事于政府意志的執(zhí)行和普遍利益規(guī)劃的實(shí)施”[5]。同樣， 筆者也認(rèn)為在法治國(guó)家中，行政行為在整個(gè)法治實(shí)現(xiàn)的機(jī)制中，起著將普遍的法律規(guī)范與變動(dòng)不拘的社會(huì)生活聯(lián)系起來(lái)，實(shí)現(xiàn)法律所確定的社會(huì)秩序與社會(huì)目標(biāo)，約束和引導(dǎo)公民、法人和其他組織的活動(dòng)符合整體社會(huì)要求，落實(shí)國(guó)家職能和法律所確定的權(quán)利與義務(wù)的作用。所以盧梭形象地說(shuō)：“政府就是在臣民與主權(quán)者之間所建立的一個(gè)中間體。”[6]
　　行政行為的執(zhí)行性應(yīng)包含以下幾點(diǎn)：第一，執(zhí)行性是行政行為作為實(shí)現(xiàn)法治的執(zhí)行環(huán)節(jié)的功能的表現(xiàn)，表明行政主體職權(quán)活動(dòng)的法律從屬性，要求行政主體依據(jù)相應(yīng)行政法律規(guī)范的具體規(guī)定，處理社會(huì)公共事務(wù)，而不能單純地由行使權(quán)力、實(shí)現(xiàn)行政主體的單方面意志的本位角度出發(fā)。第二，執(zhí)行性表明行政主體的受制約性，即行政主體在遵循法律的同時(shí)，受到權(quán)力機(jī)關(guān)重大決策以及司法審查的制約，只有這樣才構(gòu)成完整的法律運(yùn)行機(jī)制，并維護(hù)法制的統(tǒng)一。第三，執(zhí)行性是行政行為的總體特征，并不排斥行政主體在法律授權(quán)的前提下從事法律創(chuàng)制活動(dòng)和糾紛裁決活動(dòng)， 例如為了適應(yīng)改革開(kāi)放中及時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新的需要，1985年后，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，制定了一
行政行為及其特征的再探討