公務(wù)員薪酬政策及制度檢討專責(zé)小組中期報(bào)告
公務(wù)員薪酬政策及制度檢討 專責(zé)小組 中期報(bào)告 二零零二年四月 目錄 | | |頁(yè)數(shù) | |報(bào)告摘要 | |ii-iii | |章節(jié) | | | |一 |引言 |1-3 | |二 |香港公務(wù)員薪酬政策及制度的發(fā)展 |4-17 | |三 |研究結(jié)果及觀察要點(diǎn) |18-29 | |四 |公眾諮詢 |30 | | | | | |附錄 | | | |I |專責(zé)小組成員名單 | | |II |專責(zé)小組職權(quán)范圍 | | |III |外國(guó)公務(wù)員薪酬管理制度最新發(fā)展的研究分析 | | | |顧問(wèn)報(bào)告(中期報(bào)告) | | 報(bào)告摘要 | | |段數(shù) | |引言 | | | |1. |三個(gè)公務(wù)員薪酬及服務(wù)條件諮詢組織，應(yīng)公務(wù)員事務(wù)|1.1-1.4 | | |局局長(zhǎng)邀請(qǐng)，成立專責(zé)小組進(jìn)行公務(wù)員薪酬政策及制| | | |度檢討。這是第一階段檢討的中期報(bào)告。 | | |2. |專責(zé)小組委托顧問(wèn)，就五個(gè)國(guó)家的公務(wù)員薪酬管理制|1.5 | | |度最新發(fā)展進(jìn)行分析研究。五個(gè)主要研究范疇包括(a| | | |)薪酬政策、制度及結(jié)構(gòu)；(b)薪幅；(c)薪酬調(diào)整；(| | | |d)工作表現(xiàn)獎(jiǎng)賞制度；以及(e)把薪酬管理工作精簡(jiǎn) | | | |及下放。 | | |3. |考慮過(guò)顧問(wèn)中期報(bào)告所載資料后，專責(zé)小組提出本身|1.6-1.7 | | |的初步研究結(jié)果和意見(jiàn)。 | | |香港公務(wù)員薪酬政策及制度的發(fā)展 | |4. |本港公務(wù)員薪酬政策的目標(biāo)，是“提供足夠薪酬去吸 |2.2-2.7 | | |引、挽留及激勵(lì)合適人才，為市民提供高效率和具成| | | |效的服務(wù)”，以“可與私營(yíng)機(jī)構(gòu)作合理比較”為原則。 | | | |上述目標(biāo)和原則自二十世紀(jì)五十年代沿用至今。 | | |5. |為確保公務(wù)員的薪酬與私營(yíng)機(jī)構(gòu)保持相若，政府曾采|2.8-2.43 | | |用各種方法評(píng)估薪酬水平和趨勢(shì)。在制定薪酬結(jié)構(gòu)方| | | |面，政府沿用了“學(xué)歷比較法”。 | | |6. |政府近年把工作表現(xiàn)獎(jiǎng)賞的元素引入公務(wù)員體制內(nèi)，|2.44-2.48 | | |并正推行一個(gè)以團(tuán)隊(duì)為本的獎(jiǎng)賞試驗(yàn)計(jì)劃。 | | |7. |為了進(jìn)一步把職能下放，政府近年透過(guò)“公營(yíng)部門(mén)改 |2.49-2.53 | | |革”做了不少工作，但對(duì)于把薪酬管理工作納入下放 | | | |范圍，一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。 | | |研究結(jié)果及觀察要點(diǎn) | |8. |顧問(wèn)的五國(guó)研究，就專責(zé)小組須檢討的五個(gè)范疇，提|3.1-3.8 | | |供了資料。 | | |9. |專責(zé)小組在現(xiàn)階段抱?開(kāi)放態(tài)度，在考慮顧問(wèn)的研究 |3.9-3.51 | | |結(jié)果及本港公務(wù)員薪酬政策及制度的發(fā)展后，提出了| | | |一連串問(wèn)題供各界討論。這些問(wèn)題包括∶薪酬政策及 | | | |制度是否需要作出改變，這項(xiàng)國(guó)際研究提供了什么經(jīng)| | | |驗(yàn)，以及這些經(jīng)驗(yàn)是否適用于香港。 | | |公眾諮詢 | |10. |專責(zé)小組歡迎各界人士提出意見(jiàn)。 |4.1-4.6 | 第一章 引言 (本章概述關(guān)于成立專責(zé)小組，檢討公務(wù)員薪酬政策及制度的背景) 序言 1.1 二零零一年十二月十八日，公務(wù)員事務(wù)局局長(zhǎng)致函公務(wù)員薪俸及服務(wù)條件常務(wù)委員會(huì)(薪 常會(huì))、紀(jì)律人員薪俸及服務(wù)條件常務(wù)委員會(huì)(紀(jì)常會(huì))及首長(zhǎng)級(jí)薪俸及服務(wù)條件常務(wù)委員 會(huì)(首長(zhǎng)級(jí)常委會(huì))的三位主席，邀請(qǐng)這三個(gè)諮詢組織全面檢討公務(wù)員薪酬政策及制度。 背景 1.2 近期社會(huì)人士討論公務(wù)員薪酬時(shí)，曾經(jīng)指出這方面有全面檢討的需要。部分人士關(guān)注到 ，政府除了在一九九九年檢討過(guò)公務(wù)員的入職薪酬水平之外，十多年來(lái)未曾檢討入職職 級(jí)以上的薪酬水平，以致某些職系及職級(jí)的薪酬已與私營(yíng)機(jī)構(gòu)脫節(jié)。此外，鑒于私營(yíng)機(jī) 構(gòu)的薪酬管理方法已經(jīng)改變不少，有些人士也關(guān)注到公務(wù)員現(xiàn)有的每年薪酬調(diào)整機(jī)制是 否仍然發(fā)揮原有的作用。近期討論的重點(diǎn)，在于香港目前的公務(wù)員薪酬政策及制度是否 仍然切合時(shí)宜。有見(jiàn)及此，政府建議分兩個(gè)階段檢討現(xiàn)行的薪酬政策及制度，使之更配 合現(xiàn)今情況，并與其他地方及本港的主要雇主所采用的最佳做法更趨一致，更精簡(jiǎn)和易 于管理，并且更靈活地達(dá)到職位、才干、薪酬相稱的目標(biāo)。 專責(zé)小組 1.3 三個(gè)諮詢組織在二零零二年一月四日舉行了聯(lián)席會(huì)議，席上決定接受公務(wù)員事務(wù)局局長(zhǎng) 的邀請(qǐng)，并成立專責(zé)小組執(zhí)行上述任務(wù)。在向三個(gè)諮詢組織的主席征詢意見(jiàn)后，以我們 為成員的專責(zé)小組在一月初成立(成員名單載于附錄I)。 1.4 我們?cè)谝辉率张e行了第一次會(huì)議，討論專責(zé)小組的職權(quán)范圍(見(jiàn)附錄II)、內(nèi)務(wù)守則及 日后的會(huì)議日期，并決定委聘外間顧問(wèn)，就幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)及改革，收 集資料。至于香港方面，我們會(huì)根據(jù)本身的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，得出自己的意見(jiàn)。 檢討 1.5 經(jīng)過(guò)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)后，普華永道諮詢有限公司獲選進(jìn)行為期四個(gè)月的顧問(wèn)研究。顧問(wèn)須就五 個(gè)國(guó)家(澳洲、加拿大、新西蘭、新加坡和英國(guó))在管理公務(wù)員薪酬方面的最新發(fā)展，進(jìn) 行分析，研究可能適用于香港的地方，其間須顧及香港公務(wù)員薪酬政策及制度的歷史和 發(fā)展。研究范圍如下： (a) 普遍采用的薪酬政策、薪酬制度及薪酬結(jié)構(gòu)； (b) 以薪幅取代固定薪級(jí)的經(jīng)驗(yàn)； (c) 薪酬調(diào)整制度和機(jī)制； (d) 推行表現(xiàn)為本獎(jiǎng)勵(lì)制度以激勵(lì)員工的經(jīng)驗(yàn)；以及 (e) 把薪酬管理工作精簡(jiǎn)及下放的經(jīng)驗(yàn)。 中期報(bào)告 1.6 我們?cè)兄Z，一俟有關(guān)初步研究結(jié)果的中期報(bào)告在四月下旬備妥，我們便會(huì)向三個(gè)諮詢 組織匯報(bào)和征詢有關(guān)各方，包括公務(wù)員團(tuán)體的意見(jiàn)。在審議研究結(jié)果及考慮各方意見(jiàn)后 ，我們會(huì)在二零零二年七月，透過(guò)三個(gè)諮詢組織向當(dāng)局提交有關(guān)這項(xiàng)研究分析的報(bào)告， 然后在二零零二年下半年建議第二階段檢討工作的范圍、方法、考慮因素和時(shí)間表，以 及進(jìn)行公務(wù)員與私營(yíng)機(jī)構(gòu)雇員薪酬比較研究的方法和時(shí)間。 1.7 專責(zé)小組考慮顧問(wèn)研究后，己擬出初步研究結(jié)果和觀察要點(diǎn)，載于以下各章。 第二章 香港公務(wù)員薪酬政策及制度的發(fā)展 (本章概述香港公務(wù)員薪酬政策及制度自二十世紀(jì)中葉以來(lái)的發(fā)展，特別?重與五個(gè)檢討 范疇有關(guān)的發(fā)展) 2.1 我們認(rèn)為，首先回顧香港公務(wù)員薪酬政策及制度(特別是第一階段檢討工作涵蓋的五個(gè)范 疇)的發(fā)展，可為我們提供實(shí)際依據(jù)，與顧問(wèn)研究所得有關(guān)五個(gè)國(guó)家最新發(fā)展的情況作比 較。 A. 薪酬政策、制度及結(jié)構(gòu) I. 政策及制度 2.2 據(jù)我們了解，本港的現(xiàn)行公務(wù)員薪酬政策，是“提供足夠薪酬去吸引、挽留及激勵(lì)合適人 才，為市民提供高效率和具成效的服務(wù)。這個(gè)薪酬應(yīng)是公務(wù)員本身及他們所服務(wù)的市民 都認(rèn)為是公平的。在上述準(zhǔn)則下，與私營(yíng)機(jī)構(gòu)薪酬大致相若的原則，是訂定公務(wù)員薪酬 的一個(gè)重要因素?！盵1] 這項(xiàng)政策聲明包含兩部分∶前半部說(shuō)明薪酬政策的目標(biāo)，后半部 則闡釋厘定薪酬的原則。 目標(biāo) 2.3 根據(jù)我們翻查所得，現(xiàn)行的薪酬政策目標(biāo)可追溯至二十世紀(jì)六十年代中期。其后，政府 在一九六八年作出一項(xiàng)較詳細(xì)的聲明，重申同一概念。自此進(jìn)行的多項(xiàng)公務(wù)員薪酬檢討 ，一再探討并肯定這個(gè)目標(biāo)。事實(shí)上，公務(wù)員薪酬政策目標(biāo)——提供足夠薪酬去吸引、挽 留及激勵(lì)合適人才，為市民提供高效率和具成效的服務(wù)——向來(lái)是無(wú)可置疑的。 原則 2.4 探討過(guò)政策目標(biāo)后，我們可以轉(zhuǎn)談厘定公務(wù)員薪酬的原則和制度自二十世紀(jì)中葉以來(lái)的 演變。 原則∶可與私營(yíng)機(jī)構(gòu)作合理比較 2.5 在二十世紀(jì)五十和六十年代，政府每隔幾年便委任一個(gè)薪俸調(diào)查委員會(huì)，負(fù)責(zé)檢討公務(wù) 員的一般薪酬水平，以及個(gè)別職系的薪酬和結(jié)構(gòu)。一九六五年的薪俸調(diào)查委員會(huì)建議， 厘定公務(wù)員薪酬時(shí)，應(yīng)以“可與私營(yíng)機(jī)構(gòu)作合理比較”為原則。這項(xiàng)原則，其后獲得一九 六八年薪俸調(diào)查委員會(huì)確認(rèn)，并獲政府接納。當(dāng)時(shí)政府作出一項(xiàng)詳細(xì)聲明，列出以下基 本原則∶ (a) 政府同意采用“公務(wù)員薪酬應(yīng)與工作大致相若的私營(yíng)機(jī)構(gòu)雇員所得薪酬可作合理比較 ”的原則，作比較時(shí)應(yīng)顧及雙方在其他服務(wù)條件上的差別；以及 (b) 公務(wù)員有合理權(quán)利要求繼續(xù)獲得以生活費(fèi)用指數(shù)為依據(jù)的實(shí)際收入水平，但須證明 其他機(jī)構(gòu)的雇員也有同樣待遇。 2.6 比較薪酬，本身是一項(xiàng)復(fù)雜的工作。早在一九七一年，薪俸調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告已指出： “政府工作之性質(zhì)有時(shí)無(wú)可與私營(yíng)機(jī)構(gòu)比較者…在私營(yíng)機(jī)構(gòu)并無(wú)類似受紀(jì)律約束之人員， 而政府之政務(wù)主任有其獨(dú)特之職務(wù)…在甚多方面，政府之職務(wù)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)之工作亦有明顯 之差別…政府需求繼續(xù)性之服務(wù)并希望以年資薪級(jí)，職位之相當(dāng)穩(wěn)定，有良好之晉升機(jī)會(huì) ，及有長(zhǎng)俸制度等事項(xiàng)吸引其人員，而在私營(yíng)機(jī)構(gòu)之雇主心目中，此等條件不一定構(gòu)成 重要因素?！盵2] 2.7 一九七一年薪俸調(diào)查委員會(huì)注意到進(jìn)行薪酬比較的實(shí)際困難，但仍贊成采用“可與私營(yíng)機(jī) 構(gòu)作合理比較”的原則。一九七一至七四年，政府接納薪俸調(diào)查委員會(huì)按“職業(yè)類別”與私 營(yíng)機(jī)構(gòu)比較薪酬的建議。這個(gè)制度把公務(wù)員分為不同的職業(yè)類別，每一類別包含一系列 可在私營(yíng)機(jī)構(gòu)中找到相類的職位。政府其后進(jìn)行了一連串的職業(yè)類別調(diào)查，但由于未能 在私營(yíng)機(jī)構(gòu)中找到相類職位，最終須放棄按職業(yè)類別比較薪酬的做法，改為按生活費(fèi)用 數(shù)據(jù)調(diào)整公務(wù)員的薪酬。 2.8 由上文可見(jiàn)，與私營(yíng)機(jī)構(gòu)比較薪酬，涉及兩大項(xiàng)工作： (a) 在私營(yíng)機(jī)構(gòu)中找出相類工作并評(píng)估相應(yīng)的薪酬水平（薪酬水平評(píng)估）；以及 (b) 評(píng)估私營(yíng)機(jī)構(gòu)的一般薪酬變動(dòng)，確保公務(wù)員的薪酬變動(dòng)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)普遍一致 （薪酬趨勢(shì)評(píng)估）。 一九七一年薪俸調(diào)查委員會(huì)建議按職業(yè)類別與私營(yíng)機(jī)構(gòu)比較薪酬，是執(zhí)行(a)項(xiàng)工作的一 個(gè)(失敗的)嘗試。由此可見(jiàn)，這項(xiàng)工作十分復(fù)雜。在進(jìn)一步了解政府一直如何進(jìn)行這項(xiàng) 工作前，我們會(huì)按事件的發(fā)生次序，先簡(jiǎn)述(b)項(xiàng)工作。 薪酬趨勢(shì)評(píng)估 2.9 一九七四年，政府決定進(jìn)行一項(xiàng)私營(yíng)機(jī)構(gòu)薪酬趨勢(shì)評(píng)估，確保公務(wù)員薪酬與私營(yíng)機(jī)構(gòu)大 致相若。首次薪酬趨勢(shì)調(diào)查在同年進(jìn)行。自此，薪酬趨勢(shì)調(diào)查每年都進(jìn)行一次。有關(guān)薪 酬調(diào)整制度及機(jī)制的演變，詳載于本章C部。 薪酬水平評(píng)估 2.10 關(guān)于第2.8段提及的(a)項(xiàng)工作，在一九八六年，隨?首長(zhǎng)級(jí)加薪，其他公務(wù)員也提出了加 薪要求，當(dāng)局于是決定進(jìn)行一項(xiàng)薪酬水平調(diào)查。這項(xiàng)調(diào)查，在同年五月委聘顧問(wèn)進(jìn)行。 2.11 由于不少政府職位是私營(yíng)機(jī)構(gòu)沒(méi)有類似的，當(dāng)局決定不把公務(wù)員的工作與私營(yíng)機(jī)構(gòu)直接 配對(duì)，改為采用職位評(píng)值法（因素計(jì)分法），就是根據(jù)(a)知識(shí)和技能、(b)解決問(wèn)題的 能力和(c)問(wèn)責(zé)性這三項(xiàng)因素，把一個(gè)可以代表一組政府職位的典型職位與私營(yíng)機(jī)構(gòu)內(nèi)一 組相類職位的典型職位作比較，然后計(jì)算每個(gè)職位的總分，再與該職位的薪金和整套薪 酬福利互相配對(duì)。至于附帶福利，則主要按其對(duì)員工的最高估計(jì)數(shù)值計(jì)算。 2.12 一九八六年的薪酬水平調(diào)查結(jié)果顯示，除第一標(biāo)準(zhǔn)薪級(jí)及首長(zhǎng)級(jí)薪級(jí)第3和第4點(diǎn)外，公 務(wù)員的薪酬福利條件普遍比私營(yíng)機(jī)構(gòu)為佳。至于首長(zhǎng)級(jí)薪級(jí)第4點(diǎn)以上的職級(jí)，則因?yàn)槿?乏資料而無(wú)從比較。一九八七年四月，政府原則上接納了上述薪酬水平調(diào)查結(jié)果。 2.13 一九八八年，政府參照一九八六年的薪酬水平調(diào)查結(jié)果，改善了第一標(biāo)準(zhǔn)薪級(jí)公務(wù)員的 薪酬條件（薪金和規(guī)定工作時(shí)數(shù)）。 2.14 不過(guò)，高級(jí)公務(wù)員評(píng)議會(huì)及警察評(píng)議會(huì)的職方都拒絕接納上文第2.12段概述的調(diào)查結(jié)果 。他們對(duì)一九八六年薪酬水平調(diào)查結(jié)果感到不滿的地方，主要是調(diào)查方法，尤其是職位 和附帶福利評(píng)值的方法存在缺點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，職方認(rèn)為： (a) 調(diào)查方法太籠統(tǒng)，所依賴的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有限。顧問(wèn)的調(diào)查方法，只顧及知識(shí)及 技能、解決問(wèn)題的能力和問(wèn)責(zé)性這三個(gè)因素，...
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