政府領(lǐng)導(dǎo)體制與行政效率研究
政府領(lǐng)導(dǎo)體制與行政效率研究
【 作 者】李平
【作者簡介】作者單位：汕頭大學(xué)法學(xué)院
【內(nèi)容提要】提高行政效率是政府機構(gòu)改革的目標之一。本文從影響行政效率的深層次原因——政府領(lǐng)導(dǎo)體制入手，論述了政府領(lǐng)導(dǎo)體制的改革對于提高行政效率具有的根本性意義。并在分析行政效率低下的體制性原因的基礎(chǔ)上，探討了政府領(lǐng)導(dǎo)體制改革、提高行政效率的六項原則。與此同時，結(jié)合我國實際提出了四條對策建議，力求在理論上深化對行政效率問題的研究，在實踐上對行政效率的提高取得突破性進展。
【關(guān) 鍵 詞】領(lǐng)導(dǎo)體制/行政效率/政府/體制改革
【 正 文】
　　效率是一個與管理有著密切關(guān)系的概念，是管理的基本目標之一。行政效率是政府管理的核心概念，在本文指政府在實現(xiàn)行政目標過程中的產(chǎn)出與投入的比率。在我國政府管理中，往往重視工作過程與投入，卻忽視結(jié)果和產(chǎn)出，從而導(dǎo)致行政效率低下。這一問題已引起人們的廣泛關(guān)注。
　　 一、行政效率低下的體制性原因
　　行政效率低下的表現(xiàn)很多，常見的有辦事拖拉，無人負責，互相推諉，互相制肘，人浮于事，講究排場，等等。造成行政效率低下的原因是多方面的，但根本原因在于領(lǐng)導(dǎo)體制方面。
　　領(lǐng)導(dǎo)體制是指為了實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖和領(lǐng)導(dǎo)職能的機構(gòu)設(shè)置以及管理權(quán)限劃分的制度，它涉及到組織層次與管理幅度、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)內(nèi)部各部門之間的職責與權(quán)限的劃分，以及領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)外部的職權(quán)關(guān)系等內(nèi)容。政府領(lǐng)導(dǎo)體制對行政效率具有根本性影響，具體來說，涉及到以下幾個方面的問題：
　　第一，組織層次與管理幅度的關(guān)系問題。組織層次是縱向組織結(jié)構(gòu)的等級層次，管理幅度是橫向組織的管理控制跨度，即一個管理者能夠直接管轄的人員數(shù)目。這個數(shù)目是有限的，超過了限度，就需要將組織劃分為若干層次。組織中的管理幅度與組織層次之間的關(guān)系具有一定的規(guī)律性，當組織規(guī)模一定的情況下，較大的幅度意味著較少的層次，較小的幅度意味著較多的層次。一般情況下，層次越多，信息溝通越遲緩，信息失真的可能性越大；管理幅度越寬，協(xié)調(diào)越困難，以致官僚機構(gòu)膨脹，行政效率低下。因此，組織的縱向分層和橫向劃分要符合兩者關(guān)系的規(guī)律性。目前，世界上約200個國家中，8個微型小國只設(shè)中央一級政府，有25個國家設(shè)立中央和地方兩級政府，67個國家設(shè)立三級政府，如美國這樣的大國是以三級制政府為主。（注：轉(zhuǎn)引自孫學(xué)玉、陳開顏：《當前我國行政機構(gòu)存在的幾個突出的問題》，《新華日報》，1998年1月8日。）我國目前設(shè)立的是五級制政府：國務(wù)院—?。ㄊ校?mdash;地（市）—縣（市）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），加上每級政府內(nèi)部再設(shè)置3—4個層次，如此多的層次往往導(dǎo)致機構(gòu)臃腫，行政效率低下。又由于我國長期政企不分，政事不分，橫向劃分過細，推諉扯皮現(xiàn)象嚴重，直接影響行政效率。因此，盡可能減少政府的組織層次，并科學(xué)地配置相應(yīng)的幅度，才有可能實現(xiàn)行政高效率。
　　第二，職權(quán)關(guān)系問題。職權(quán)是以正式職位和對獎懲的控制為基礎(chǔ)的要求下級服從的權(quán)力。政府的職權(quán)包括外部的職權(quán)和政府機構(gòu)內(nèi)部的職權(quán)。政府外部的職權(quán)包括縱向?qū)哟蔚闹醒雽Φ胤秸穆殭?quán)、上下級職權(quán)，以及政府對企業(yè)、公共事業(yè)的職權(quán)。在我國中央政府與地方政府、上下級政府的職權(quán)關(guān)系中，雖然經(jīng)過幾次簡政放權(quán)，但仍存在權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，使地方政府或下級政府自主權(quán)不夠充分，影響政府決策的科學(xué)性、合理性，障礙行政效率的提高。我國政府與企業(yè)、公共事業(yè)的職權(quán)關(guān)系雖幾經(jīng)調(diào)整，但仍未真正理清，一些政府熱衷于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，使企業(yè)受到很大的束縛，并對政府產(chǎn)生一種依賴性，甚至助長政府的尋租行為，嚴重影響企業(yè)乃至地區(qū)經(jīng)濟與社會的發(fā)展。政府忙于具體事務(wù)，往往忽略事關(guān)方向性、全局性的大事，導(dǎo)致行政效率總體下降。政府內(nèi)部職權(quán)關(guān)系包括內(nèi)部縱向?qū)哟闻c橫向部門之間的關(guān)系，以及直線職權(quán)與參謀之間的關(guān)系。我國地方政府部門林立、職能交叉現(xiàn)象較為普遍，直接影響行政效率。有些政府的參謀職權(quán)侵犯直線職權(quán)，對下發(fā)號施令，使直線職權(quán)與參謀職權(quán)關(guān)系混亂，甚至滋生腐敗現(xiàn)象。在這種情況下，參謀職權(quán)沒有起到輔助直線職權(quán)的作用，反而削弱了直線職權(quán)，由此降低了行政效率。
　　第三，公共部門的產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題。公共部門的產(chǎn)權(quán)不清晰是導(dǎo)致行政效率低下的一個帶有根本性的原因。因為由公共部門提供的公共產(chǎn)品具有排他性和非競爭性，市場機制在公共產(chǎn)品領(lǐng)域難以實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置，從而有可能造成行政效率低下。
　　 二、政府領(lǐng)導(dǎo)體制改革的原則
　　基于對政府領(lǐng)導(dǎo)活動基本規(guī)律的認識，在政府領(lǐng)導(dǎo)體制改革中必須遵守如下原則，從而保證政府領(lǐng)導(dǎo)體制改革的科學(xué)性、合理性。
　　第一，與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的原則。適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展是當前政府領(lǐng)導(dǎo)體制改革的第一項原則。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府必須從生產(chǎn)經(jīng)營活動中退出來，作為經(jīng)營秩序的維護者，從社會公正的角度調(diào)節(jié)經(jīng)營活動當事人的行為。政府的主要作用是用宏觀調(diào)控職能來規(guī)范和引導(dǎo)市場：通過制定發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策來促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整；通過制定規(guī)范市場行為的法律和法規(guī)反對不正當競爭等市場失范行為；通過金融政策、財政政策引導(dǎo)市場投資趨向；對市場走勢進行預(yù)報。此外，政府需加強社會公共事業(yè)管理職能，向公眾提供市場無法提供或不愿提供的公共產(chǎn)品，如環(huán)境保護、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、國民教育、科技開發(fā)、維持社會公共秩序等。在市場自身獨自完成資源配置、市場自主調(diào)節(jié)商品價格方面，政府給予支持但并不完全放棄對市場的干預(yù)，在事關(guān)國計民生的重大經(jīng)濟問題上，政府要進行一定的干預(yù)。
　　第二，政企分開、兩權(quán)分離的原則。轉(zhuǎn)變政府職能，就需要按照政企分開原則，理順政企關(guān)系。我國經(jīng)濟體制改革進行了許多年，國有企業(yè)改革近年來也取得了實質(zhì)性進展，但政企分開問題始終未得到很好的解決。究其原因，在于國有企業(yè)為國家所有，國家作為企業(yè)的擁有者自然關(guān)心企業(yè)的資產(chǎn)、經(jīng)營和發(fā)展，企業(yè)難以擺脫政府的行政干預(yù)。實行政企分開，并不意味著政府對國有企業(yè)可以不管，尤其現(xiàn)在我國國有資產(chǎn)流失相當嚴重，化公為私現(xiàn)象也常出現(xiàn)，政府必須管好國有資產(chǎn)的保值、增值問題。中共中央在《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》中指出：“過去國家對企業(yè)管得太多太死的一個重要原因，就是把全民所有同國家機構(gòu)直接經(jīng)營企業(yè)混為一談，根據(jù)馬克思主義的理論和社會主義的實踐，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是可以適當分開的。”由此可見，按照兩權(quán)分離的原則，把國有資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當分開，是實現(xiàn)政企分開的根本性問題。
　　第三，效能與效率原則。行政效率是與效能密切關(guān)聯(lián)的概念，為此，我們引入“效能”的概念。效能是指實現(xiàn)預(yù)期目的的適應(yīng)性和能力。行政效率是行政
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